Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только целостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляющих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.
У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т.е. те наблюдаемые последствия, которые уменьшают приспособление или адаптацию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизировать дисфункцию, интенсифицировать исполнение необходимых функций.
Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.
Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает, подготавливает, устанавливает, определяет, утверждает, проводит, представляет, обобщает, анализирует, выступает, координирует, рассматривает, содействует, вносит, оказывает, прогнозирует, совершенствует, финансирует, вводит, заключает, изучает, назначает, получает, принимает, принимает меры, решает, создает, формирует, вводит, взаимодействует, выполняет, дает разрешение, оформляет, развивает* распространяет, регулирует, рекомендует, руководит и др.
Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздействие на общество, - это сложный человеко-комплекс (органы государства и лица должностные), который осуществляет деятельность на Публику (внешнюю среду) - это суть публичные, внешние, инфра- Функции и внутриорганизационную деятельность - интрафункции.
Деятельность любой организации направлена как на внешние (интрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Крайности могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешними, представительскими функциями и уходят от систематической работы внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может привести к консервированию достигнутого, лишить организацию стратегического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение интра- и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавливаются чаще всего эмпирическим путем.
Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, фррме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу - управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности любой организации (госоргана) начинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа
Цели -» Функции -» Структура.
Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. В данном случае перестановка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как научная категория, элемент понятийного аппарата - это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В. А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки.
Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, рдияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов т руда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.
Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.
К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет "важнейшие функции госуправления и государственной службы (ст! 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления.
Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обеспечивать целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.
Важной задачей государственного управления является регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал Цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению.
К числу важнейших функций государственного управления относится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т. д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта, функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это - можно, а это - нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в правовых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно издать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и приобрести новое качество - правового государства. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4-8.
Функции правительственной администрации определены ст. 114:
Разрабатывает и представляет на утверждение законодательному органу бюджет и обеспечивает его исполнение;
Распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности государства;
Разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;
Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбес преступностью; ;
Принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения);
Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;
Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
Другие функции.
Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в административном, т. е. бесспорном, безусловном, порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.
Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, указных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т. е. безусловном, бесспорном порядке.
При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничительно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и защиты равноправия граждан на всей территории России. Расширительное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т. д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданство РФ)- Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.
На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (пЪ-ложением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в" структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.
Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К таким субъектам относятся федеральные, региональные и местные территориальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты у управления, использующие более узкий набор специфических функций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональным управлением. Такое функциональное управление могут осуществлять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. Например, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориальных администраций.
Функции основные, публично-управляющие воздействия по характеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в Положении конкретного министерства, уставе административной службы.
Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.
Указом №314 федеральному министерству определены функции:
По выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации;
В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации;
Осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - мир поиска вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т, д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.
Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистра-тивной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.
В Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 федеральных служб.
Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.
Для федеральных агентств установлена также функция по управлению государственным имуществом, что означает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Административное управление связано с осуществлением правоприменительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
Функции административные - в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или Реализации законоустановленного правила.
Именно этим и достигается правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычайных операций ГИБДД, МВД (как, например, «Вихрь» в Москве), которые производятся в случаях непосредственных служебных указаний от вышестоящих начальников в ситуации «ЧП», либо как шумно-эффектные предвыборные кампании.
Наряду с базовыми функциями государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, особенные.
По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функции различаются как главные, общественно значимые и вспомогательные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наименования являются главными для одних госорганов и обеспечивающими (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая - в других, скажем, в министерстве.
Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующе-регули-рующих.
На уровне государственного органа административного воздействия есть такие подходы к классификации функций. По отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д. Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:
- ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, "методическое руководство и др.;
- обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;
- оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.
Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - координацию, коррекцию.
Такой подход может быть использован для систематизации функций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.
О. А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций публичного управления, раскладывая их на общие и специальные полномочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функций. Эти суждения представлены следующим образом:
- руководящие функции, при этом полномочия выражаются словами: руководить, решать, направлять, определять, утверждать;
- регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавливать, обеспечивать;
- расчетно-информационно-аналитические функции - полномочия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оценивать, информировать;
- организационные функции - полномочия: организовывать, координировать, согласовывать, инструктировать, содействовать;
- контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.
На первичном уровне управления реализуются функции индивидуальные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавливаются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юридической соразмерности правомочиям) и требуют определенной квалификации (профессионального опыта, образования).
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые: а) реализуются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, принятия решений, организации их исполнения; б) требуют профессиональной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационо-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации управления.
Определение общих функций включает следующее основное содержание.
Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.
Планирование является первейшей задачей управления. Оно Должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку оно определяет природу этих функций. Планирование включает выбор Цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении цели.
Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.
Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления; благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.
Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.
Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.
Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закрепить, Синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономический эффект.
Квалификационно-управленческие функции по отношению к основным (критически-важным, общественно-предназначенным функциям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечивающими. «Вторичность», однако, вовсе не означает «несущественность» - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.
Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.
Компетенция (от лат. сотре1епиа - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать,
Компетенция госоргана - установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он имеет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном производстве с другими госорганами.
Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.
Один подход основан на понимании компетенции как политико-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномочие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.
Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функций, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использовать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяется как совокупность установленного круга предметов ведения, задач в определенной сфере деятельности, а также обязательных для их ре-рения функций (видов деятельности) и полномочий (прав и ответственности).
Итак, в целом проблема компетенции исполнительного органа включает такие вопросы:
Определение предметов ведения, тех общественно значимых задач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством;
Определение правообязанности органа не только перед государством, но обществом и гражданином, с тем.чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) исполнительных органов, должностных лиц;
Определение «меры должного поведения», т. е. «радиуса» юридически необходимого и возможного действия госслужащих. Компетенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотрению -
решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению -
перманентная составляющая
госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настолько многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть законом, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридическая норма, а профессионализм, интеллект, чутье.
Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.
Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.
Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.
Децентрализация - передача части функций и права принимать Решения по определенному 4 кругу вопросов нижестоящим исполнительным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.
Деконцентрация - рассредоточение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали».
Передана - нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов н а осуществление необходимых функций и ответственность за переданный предмет (вопрос) ведения.
Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а также саморегулируемой организации.
Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий ор-ганами власти различных уровней - на установленное время, в установленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.
Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.
На практике нужно умело применять эти способы, причем в таком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления.
6.5. Критерии формирования функций ведомств
Политические критерии. Формирование функций министерства относится к труднейшим проблемам науки административного управления.
Представляется, что необходимым условием для создания министерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обязанностями, в противном случае оно будет лишено возможности выполнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Руководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой. Критерий ответственности. Руководство созданного высшего органа обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязательным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим органом. В его функции входит обязанность формирования политики ведомства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лишается своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением политического критерия.
Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой является определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересекались с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привлеченному к ответственности за недосмотр в выполнении государственных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тенденции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ведомства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противниками».
Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведомства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного согласования: 1) задач и обязанностей; 2) полномочий и средств и 3) ответственности.
Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия несвойственных и избыточных функций.
Несвойственные - это необходимые функции, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а также Минтранса России.
Избыточные - это функции, необоснованно исполняемые органами исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Правительства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти
Функции анализировались на предмет избыточности по шести основным критериям:
Закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте;
Содержит ли функция властные полномочия и (или) связана совершением юридически значимых действий;
Соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством;
Обоснованно ли функция не передается на региональный или Местный уровень власти;
Обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;
Может ли функция осуществляться участниками рынка.
Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным
Критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избыточные и потенциально избыточные.
Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:
Формально избыточные - т. е. функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства Российской Федерации как функции конкретных ведомств; или функции, фактически неисполняемые в силу объективных причин);
Избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например, функция МВД
России по регистрации копировально-множительной техники);
Условно избыточные функции - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Минюста России по созданию (упразднению) государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов).
Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенными по значимости. Большинство же важных (первостепенных по значимости) избыточных функций отнесено к категории условно" избыточных.
Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.
Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализированной государственной либо негосударственной организации.
Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:
Была отменена федеральным законом или в ряде случаев не предусмотрена законодательным (нормативно-правовым) актом;
Не содержит в себе властных полномочий и (или) не связана с совершением юридически значимых действий и (или) может осуществляться специализированной, в том числе негосударственной, организацией, не обладающей властными полномочиями;
Не соответствует ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством.
Передача функций может быть осуществлена:
На нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам);
Саморегулируемой организации.
Передача функций должна сопровождаться дополнительным изучением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.
Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уровня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществляться.
Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и контроля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией.
Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являющиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, поскольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресурсов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охраны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого 1 имущества, транспортных средств и средств связи.
В этой связи реализация предложений по упразднению избыточных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наиболее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом изменений в законодательстве, финансово-экономическим обоснованием и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в правительство.
Похожим образом должна проводиться работа по анализу потенциально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ведомство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на основе которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специалистами в конкретной сфере управления и т. п.
К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством, т.е. управление - это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления.
Государственное управление представляет собой важнейший правовой институт, призванный осуществлять исполнительную власть . С организационно-функциональной точки зрения, государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Государственное управление - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства .
Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.
1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и иных органов). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Последние (например, областная Дума) осуществляют контроль за деятельностью своих образований, комитетов и комиссий, заслушивают отчет главы администрации, осуществляют подбор кадров для работы в аппарате этих органов.
в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительный органов государственной власти как на уровне РФ, так и ее субъектов. В административном праве, как правило, понятие государственного управления рассматривается в большей степени в узком понимании.
К государственному управлению в узком смысле относится практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции публичного управления, относятся и органы местного самоуправления, местная администрация, ее органы и структурные подразделения.
Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально культурной и административно-политической областях);
отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, управление транспортом, управление сельским хозяйством, управление строительством, управление внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;
сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;
орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.
Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки:
1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти. Государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.
2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление)..
3. Масштабность и всеобщность государственного управления . Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы . Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.
4. Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная исполнительно-ряспорядительная деятельность.
5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти . Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.
6. Законность (правомерность) государственного управления , т.е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.
7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.
8. Государственное управление основывается на принципе организационности , т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т.е. самоорганизация) с внешним управлением, т.е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.
9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера , т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, применение административных наказаний, мер предупреждения или пресечения).
Главные признаки государственного управления обусловливают множественность и разнонаправленность его целей. Цели государственного управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель государственного управления - обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.
В теории рассматриваются социально-экономические, политические, обеспечительные и организационно-правовые цели.
С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:
1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов.Вэтом случае речь идет о так называемом «обеспечительном», «созидающем», «положительном» управлении. Государство осуществляет управление организациями (публичными структурами), которые играют в жизни общества важную социально-культурную роль и выполняют общественно-полезные функции (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования). Здесь не применяется государственное принуждение и не осуществляется юрисдикционная (принуждающая) функция .
2. Обеспечение общественного порядка и безопасности.Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности, контроль за промышленной деятельностью, способной причинить вред людям и окружающей природной среде. Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т.е. здесь имеет место «принуждающее» («правоохранительное») государственное управление.
3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической икультурной жизни, и государственной поддержке некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики отдельных производств, развития предпринимательства, народных промыслов, о заботе о тех регионах страны, в которых сложилась сложная ситуация, а также о некоторых муниципальных образованиях; сюда относится поддержка конкретных областей науки, культуры и экономики, граждан, создание новых культурных учреждений (театров, библиотек). Типичными инструментами такого вида государственного управления являются план, субсидии, дотации, финансовая поддержка, реструктуризация просроченной задолженности.
4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения. Эта задача государственного управления выделяется особо, ибо от качественного функционирования механизма налогообложения, сбора налогов зависит благосостояние всего общества. Решение этой задачи направлено на укрепление финансовой основы государства. Поэтому органы государственного управления в данном случае могут применять не только регулирующие механизмы, но и меры государственного принуждения.
5. Создание кадрового потенциала управления (публичной службы, государственной службы – гражданской, правоохранительной и военной). Эта задача особенно важна потому, что именно государственные служащие практически выполняют функции государственного управления, имея для этого необходимые полномочия.
Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.
Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т.е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.
Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.
К основным функциям государственного управления можно отнести:
1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов , т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.
2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления.
3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций.
4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.
5. Распорядительство , т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).
6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).
7. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.
8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. Одним из видов контроля является надзор , осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).
9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.
10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления.
Государственное управление многофункционально.Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.
Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта» 1 . Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.
В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления 2 . Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.
Общими являются те, которые имеют универсальный характер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:
1.прогнозирование;
2.планирование;
3.организацию;
4.регулирование;
5.руководство;
6.координацию;
7.контроль;
Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование - это предположительное определение степени вероятности наступления соответствующих последствий, результатов во времени и в пространстве 3 . Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать
Бачило И.Л. Функции органов управления. М„ 1976. С. 42.
2 См.: Афанасьев В.М. Указ. соч. С. 207; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150-166; Драго Р. Указ. соч. С. 21; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Указ. соч. С. 135.
3 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.
пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач» 1 .
В Законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» 2 определяются основные цели разработки прогнозов, их временные рамки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представлений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер но обеспечению их достижения.
Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:
1.национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет;
2.основные направления социально-экономического развития на 10 лет.
Среднесрочные перспективы - это программы развития на 5 лет.
Краткосрочный период - это годовой прогноз социально- экономического развития. Такие государственные прогнозы разрабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, административно- территориальным единицам обеспечивается республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.
В целях реализации указанного Закона Совет Министров Республики Беларусь 20 августа 1998 г. утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Беларусь 3 и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г. 4 , а
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33.
2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 24. Ст. 629.
4 Там же. 2000. № 2. Ст. 51.
2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы» 1 , в котором Министерству экономики совместно с другими органами поручено обеспечить разработку программы социально-экономического развития Республики на указанный период.
Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., например, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь 2).
Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование - «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (экономических, социальных, оборонных и иных)» 3 . Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.
Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными государственными органами и на различные сроки. Например, 28 ноября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2002 гг., а также основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготовки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Национальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь определил программу-задание жилищного строительства на 2000 г.,
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 102.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9268.
3 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.
11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Государственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. 1
Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет Республики, который разрабатывается Советом Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.
Организация как функция государственного управления означает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреждений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта функция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).
Термин «организация» часто употребляется в качестве одного из признаков государственного управления, в функциональном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов широкого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 Положения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бе-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 115, 5/9505; 5/9506; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 48; № 6. Ст. 147; №4. Ст. 103; №5. Ст. 109.
ларусь 1). Организация как общая функция государственного управления представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.
Регулирование - это действие, вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно направлено на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые полагают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений 2 .
Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Республики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.
Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать советы, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, 3 в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рассматриваемом направлении. Совет Министров Республики Бела-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 1, 5/7541; 2001. № 107, 5/9376.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.
русь постановлением от 30 декабря 1999г. «О первоочередных мерах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприятий, способствующих выполнению поставленной задачи 1 .
Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением 2 . Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами (далее - организации), подчиненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями 3 . Разумеется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же время правильно, что Министерство юстиции руководит деятельностью Научно-исследовательского института проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функции государственного управления 4 .
Названную функцию осуществляют все органы государственного управления и должностные лица.
Некоторые органы государственного управления могут осуществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей ком-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 12.
2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. С. 142.
3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9269.
4 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.
петенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь 1). Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет общее и методическое руководство адвокатурой, деятельностью отделов записи актов гражданского состояния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет методическое руководство бюджетно-финансовой сферой в республике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Беларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь 2).
Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи.
Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Совет Министров Республики Беларусь координирует работу подчиненных ему республиканских органов государственного управления (первое направление) (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (второе направление (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распорядительные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации 3 . Координация возможна и по вертикали - так называемая «субординационная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и. Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министер-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279.
2 Там же. № 105, 5/9328.
3 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 85.
стве образования Республики Беларусь). Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственности (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь 1).
Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство культуры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует деятельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества путем использования своих прав, экономических стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь 2).
Координация может проводиться и специально созданными органами. Вероятно, такую координацию следует рассматривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим указом образовал специальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать деятельность органов Комитета государственного контроля, Национального банка, иных государственных органов, уполномоченных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций 3 . Кабинет Министров Республики Беларусь от 4 сентября 1996 г. образовал Координационный совет по вопросам национальных меньшинств при Кабинете Министров 4 .
Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах,
1.качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.
№ 103, 5/9278.
2 Там же. № 103, 5/9282.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства
Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.
4 Там же. 1996. № 25. Ст. 664
ми)параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.
Термин «контроль» происходит от французского слова «controle » и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.
По результатам контроля обычно принимаются определенные решения органами, проводившими его, или иными на то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.
Контроль осуществляется в различных формах и в ряде случаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осуществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов но присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий, созданных при (в) организациях независимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфере образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь), Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением финансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля 1 .
С контролем тесно связана функция учета.
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 898.
Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.
Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Беларусь существует Министерство статистики и анализа, которое призвано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, социальной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Министерстве статистики и анализа 1).
Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.
Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их конкретном воплощении. Особенности тех или иных органов государственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национального культурного наследия, содействует развитию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Министерство информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирование в области распространения информации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь 2), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь" 3).
В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?
Соотнесение государственного и муниципального управления
Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?
Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление - две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?
Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления - тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.
Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление - задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.
В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня - федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь - лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.
Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего - в обоих случаях - перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления - это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.
Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.
Подчинено ли муниципальное управление государственному?
Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.
Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.
Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой - на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ - министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.
Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.
Структура государственного и муниципального управления
Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?
Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.
Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти - федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.
Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.
Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов
Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?
Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.
Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении
Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление - определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.
Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе - исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.
Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.
Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре - граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания - Госдумы.
Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях
Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?
Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача - обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами - например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними - в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные - тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа - отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.
Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше - издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.
То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.
Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после - федеральных.
Специфика местного самоуправления
Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.
Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.
Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.
Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:
- автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
- отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
- участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.
Соотнесение государственной и муниципальной службы
Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов - специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений - назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.
Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие - как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.
Касательно российских служащих - к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.
Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.
Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.
Государственное управление на предприятии
В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию - например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.
На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы - например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали - так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.
4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).
Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.
5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).
Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.
В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством , городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.
Теория управления и теория административного права
Прежде чем определить понятие государственного управления , целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.
Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих , должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.
Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты.
Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:
- целей и задач государственного управления;
- соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
- взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом , правительством , судами ;
- организации государственного управления и его системы;
- роли и назначения человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.
Основными областями теории государственного управления являются:
- персонал управления (публичная служба);
- руководство и взаимодействие в управлении;
- организация, планирование ;
- информация и информационные технологии;
- законодательство.
Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы ; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика ; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.
Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности , полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты , например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ , Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ .
В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества , все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.
Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.
Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.
Понятие государственного управления
2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).
3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации ; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.
4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.
5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.
6. Государственное управление отвечает принципу законности , т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.
7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров .
8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами , прокуратурой , создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие , осуществление прокурорского надзора).
9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний , применение мер административного предупреждения или административного пресечения).
Виды государственного управления
В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений . Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы , увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.
Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры . К ним относятся, например, договоры купли-продажи , которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями , договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.
Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики , транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.
Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы , строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.
Функции государственного управления
Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления , определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.
Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления , подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.
В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).
Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.
Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.
2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.
Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта ; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование , налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.
Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.
В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий , коммерческих и некоммерческих организаций . Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги , сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.
Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.
10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.
Государственного механизма . Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.
Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления . Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.
Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата , которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.
Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть , выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.
Отчетность