1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного управления
На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с эволюцией индустриального общества и развитием рыночной экономики. Его природа обусловлена его целевой и социальной направленностью на упорядочение процессов общественного развития в интересах всего общества путем согласования разнонаправленных интересов, требований, потребностей и форм деятельности его членов.
Объективная необходимость государственного управления продиктована необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития. Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью выработки и реализации государственной политики, направленной на:
эффективное использование всех видов ресурсов – природных, материальных, трудовых, финансовых, информационных;
справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ, соблюдение гарантий;
поддержание общественного порядка;
гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.
Необходимость государственного управленияобусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального неравенства и т. д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает и из его практики как сложной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление являетсяактом государственного вмешательства в жизнедеятельность общества . Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, с одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т. е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальных затратах, исходя из ориентаций, обозначенных публичной властью.
Государственное управление можно рассматривать как целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей . Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.
Природу и специфику государственного управления определяют:
во-первых, сам субъект управления . В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства;
во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти . Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлениемобщественных явлений . В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
в-четвертых, комплексный характер используемых государствомметодов и средств воздействия : правовых, административно-распорядительных, социально-психологических;
в-пятых, природа и специфика государственного управления предопределяют его системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность, координацию, субординацию, целенаправленность. При этом государственная власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.
Природа и специфика государственного управления позволяют рассматривать его в широком и узком смысле.
В широком смысле государственное управление представляет собой совокупность всех видов деятельности государства или, другими словами, все формы реализации государственной власти, все формы и методы ее проявления.
В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.
Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения – общегосударственный масштаб, региональный и местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.
Следует отметить, что масштабы государственного управления обрамляются определенными границами, которые обусловлены характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.
В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинскогоsubsidiaries– вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя те или другие функции. Эта оценка должна исходить из специфики именно государственного управления, его целевой направленности на производство общественных благ, на непосредственную связь с политикой.
Границы государственного управления во многом зависят от еговозможностей .
Возможности государственного управления определяются :
волей и силой государственной власти . Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т. д.);
располагаемыми ресурсами . Речь идет обо всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых, но и о ресурсах информационных, политических, идеологических и др.
Отсутствие или нехватка ресурсов означает, что государственное управление не обеспечит достижение поставленных целей и задач.
При этом принципиально важным является эффективное использование ресурсов , что предопределяется необходимостью учета общенациональных интересов в процессе государственного управления.
Возможности государственного управления во многом зависят от субъективного фактора – умения «управленцев» управлять, желания служить своему народу.
Эссе *
410руб.
Описание
Почему необходимо государственное управление
Введение
Почему необходимо государственное управление
Фрагмент работы для ознакомления
Государственное управление представляет собой организующее, регулирующее, практическое воздействие на общественную жизнедеятельность людей государства, которое опираясь на властную силу, занимается ее упорядочением, сохранением или преобразованием. Социальность при этом выступает в качестве определяющего фактора обеспечения эффективности, обоснованности, целесообразности и рациональности государственного управления, то есть оно является составной частью общественных запросов и ожиданий людей, их реальных потребностей. Государственное управление в масштабах общества призвано образовывать, закреплять законодательно, обеспечивать, поддерживать, а также гарантировать для социально-актуального и высокоэффективного ведения любых видов человеческой деятельности практическую реализацию определенных условий. Из чего можно сделать вывод о том, что государственное управление, которое обеспечивает жизнедеятельность общества в целом, поддерживает каждого его индивида.Являясь видом социального управления, государственное управление наделено характерными особенностями и реализуется в следующих формах:- законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти;- исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти;- правосудие, осуществляемое системой судебной власти.Представленные формы деятельности направлены на реализацию единых целей и задач Российской Федерации в следующих сферах:1) межотраслевая (налоги, финансы, статистика и др.);2) хозяйственная (торговля, связь, транспорт, промышленность);3) социально-политическая (государственная безопасность, оборона, правопорядок, международные отношения, политика и др.);4) социально-культурная (культура, занятость, здравоохранение, наука, образование и др.).Из представленных сфер, можно сделать вывод о том, что фактически государственное управление затрагивает все возможные сферы жизни общества для развития страны и обеспечения благосостояния граждан, что выявляет высокую значимость данного процесса.Осуществляется государственное управление уполномоченными на то субъектами управления. В этом можно увидеть неоспоримое преимущество, в отличие, например, от «схода населения», так как процесс управления производится компетентными на то лицами, зачастую в узкоспециализированной области (теория разделения властей, делегирование полномочий). Реализуется управленческая деятельность посредством применения разнообразных организационных форм, комплекс применения которых способствует обеспечению целенаправленного функционирования всего управленческого механизма.
Список литературы
Почему необходимо государственное управление
Пожалуйста, внимательно изучайте содержание и фрагменты работы. Деньги за приобретённые готовые работы по причине несоответствия данной работы вашим требованиям или её уникальности не возвращаются.
* Категория работы носит оценочный характер в соответствии с качественными и количественными параметрами предоставляемого материала. Данный материал ни целиком, ни любая из его частей не является готовым научным трудом, выпускной квалификационной работой, научным докладом или иной работой, предусмотренной государственной системой научной аттестации или необходимой для прохождения промежуточной или итоговой аттестации. Данный материал представляет собой субъективный результат обработки, структурирования и форматирования собранной его автором информации и предназначен, прежде всего, для использования в качестве источника для самостоятельной подготовки работы указанной тематики.
Понятие государственного управления
Как явствует из рассмотренных концепций роли государства, предмет дискуссии сводится к проблеме соотношения экономической и политической свободы, с одной стороны, и, с другой, рационального, целенаправленного воздействия государства на экономику и социально-политическую жизнь в форме управления, ограничивающего свободу рамками общих интересов, иначе говоря, общественной необходимостью. Причем свободная деятельность индивидов и складывающиеся на ее основе общественные отношения отождествляются со спонтанно, стихийно саморегулирующимися процессами. А регулируемые и управляемые государством процессы рассматриваются исключительно как принуждаемые властью, контролируемые ею извне, парализующие спонтанные механизмы саморегуляции. Свобода несовместима с общественной необходимостью, выражаемой государственной волей, с государственным управлением, реализующим общий интерес.
Наш подход к анализу государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.
Мы рассматриваем государственное управление в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление в настоящем исследовании - категория многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.
Развиваемая концепция не исключает более узкое понимание государственного управления, определяемого в новой юридической литературе лишь как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках кото-ррго практически реализуется исполнительная власть . Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ, в связи с изменением задач и функций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что «государственное управление - реальность, без которой не может работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению...» . Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление» - более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и используется в Указах Президента РФ . Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований.
Итак, перейдем к анализу обозначенной в плане проблемы.
В научной и учебной литературе нет общепризнанного однозначного понимания категории «государственное управление». Известный ученый-государствовед профессор Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и регулирующее
воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу , Б.Н. Курашвили - как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами . Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления , другие - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства . Последнее определение в отличие от предыдущих, как видим, является более узким, во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности. Близкую позицию в этом отношении занимает и профессор А.И. Радченко, который дает такое определение: «под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти» .
Более предпочтительными нам представляются определения понятия «государственное управление», сформулированные нами в первом издании данного курса лекций (2000 г.) , а также в учебнике Н.И. Глазуновой 2002 и 2004 гг.
По нашему мнению, государственное управление - специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.
В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором, реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества .
Близка к данному определению и позиция крупного государ-ствоведа профессора Н.И. Глазуновой, согласно которой «государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей» .
Во многом схожее определение дается и Г.Л. Купряшиным, по мнению которого «государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях» .
В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.
Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это - деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это - перевод управляемого объекта из состояния статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого - в предсказуемое, из остроконфликтного - в ситуацию разрешаемых конфликтов; это - обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д. Так, перед государственным управлением современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера, а также конкретного план - осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными группами - классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных проблем. На первом плане - проблемы сохранения государственного единства.
Подводя итоги вышесказанному, можно выделить следующие свойства, присущие государственному управлению, на которые особое внимание обращает Н.И. Глазунова:
1.Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной
власти, которая распространяется на все общество (и на другие
сообщества в рамках проводимой государством международной
политики). Законы, иные нормативные правовые требования, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений.
В центре государственного управления - решение общих дел,
согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.),
но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения .
Заслуживает внимания и высказываемое данным автором положение о том, что в широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры .
Государственное управление - это вместе с тем самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства.
В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем имеется в виду их существенное смысловое различие. С точки зрения неолибералов, как отмечалось выше, допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Многие российские экономисты, противопоставляя свои нынешние взгляды представлениям, господствовавшим в советское время, отказались от понятия «управление экономикой», заменив его понятием «регулирование экономики». Российское правительство, пришедшее к власти после катастрофических августовских (1998) событий, взяло курс на усиление «государственного регулирования» экономики, однако в его заявлениях не встречается понятия «государственное управление». Стало быть, в трактовке Правительства данные понятия принципиально различны.
Нам представляется, что противопоставление понятий «регулирование» и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться:
а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов;
б) подчинение того или иного действия определенным правилам.
Семантическая трактовка терминов не всегда соответствует современной практике их функционирования в языке, тем более политическом. Однако она может служить аргументом понимания рассматриваемых терминов как синонимов. Или, скажем, в смысле обозначения термином «регулирование» одного из видов управляющего воздействия, либо формы управления, либо его момента. Необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил (регламента), что обеспечивает поддержание ее устойчивости.
Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, равно как и ошибочно было бы преувеличивать и, тем более, строить на таком понимании противоположные политики .
Верна мысль ученых-специалистов по административному праву: между государственным управлением и государственным регулированием «нет принципиальных различий по целевому назначению». Мало того, по своей сути регулирование - непременный элемент государственного управления, одна из его функций. Различие государственного управления и государственного регулирования «в значительной степени условно», ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет .
Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регулирование и есть социальное, в том числе и государственное управление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизвольным (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный рынок с его регулирующим механизмом конкуренции. Мы говорим «так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в развитых странах в основном управляемый.
И наука социального управления, и мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая государственное управление. Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль механизмы спонтанного (стихийного) регулирования. Поэтому, подчеркивая значение рациональных факторов регуляции, не следует сбрасывать со счета и факторы стихийного действия. Отметим одно из важных методологических положений, которое, по нашему мнению, должно быть руководством при анализе места и роли государственного управления в обществе. А именно: государственное управление как рациональная, целеполагающая деятельность не охватывает всю совокупность деятельностей общества по самоуправлению. Спонтанная саморегуляция общественной жизни также является необходимой формой и аспектом самоуправления социальной и политической систем. Это положение в теории социального управления сформулировано в виде принципа «ограниченной рациональности» .
Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщенней оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют функциями управления, совокупность которых составляет его содержание. Функции управления - это основные виды управленческой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления . То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения. В зависимости от последовательности реализации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).
В литературе встречаются различные классификации функций управления, даже взаимоисключающие. Так, О.Ф. Шабров в своей книге «Политическое управление» отмечает две основные функции: власть и контроль. Они конкретизируются в пяти «независимых» функциях: принятии решения, организации, регулировании (контроле сверху), учете и обратной связи (контроле снизу). Наличие цели, по мнению автора для управления необязательно. Целеполагание не является необходимой функцией управления . Возможно, это и так, если речь идет об управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному управлению, тем более государственному, можно считать широко принятым определение его как процесса «целесообразного и целенаправленного» (В.Г. Афанасьев). И не только в литературе отечественной. Известный германский специалист в области теории управления кадрами И. Хетце первой функцией управления кадрами называет «постановку цели». Определение цели - составная часть (фаза) принятия решения. Его подход к трактовке функций вытекает из определения управления как процесса целенаправленного влияния на поведение отдельного члена группы со стороны другого (или других) членов группы .
Функции государственного управления, понимаемого как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфическими признаками. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций государственного управления определяется главным образом субъектом, а также, в определенной мере, и объектом управления. Государство как выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций - официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).
Можно согласиться с Н.И. Глазуновой, что «функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения» .
Функции государственного управления, как и управления в целом, весьма многообразны. Согласно теории управления, в основе классификации функций управления могут лежать различные основания. Применительно к государственному управлению, как отмечает Н.И. Глазунова, по объему управляющего воздействия можно выделить четыре уровня функций: функции воздействия на общество в целом; функции той или иной ветви государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) как административное управление государственными делами; функции конкретного государственного органа, публичной службы; функции индивидуального должностного лица . По уровню управляющих органов - функции федеральных органов власти и управления, функции регионального государственного управления; функции органов местного управления и органов местного самоуправления. По сфере управления функции можно классифицировать на политические, административные, специфические, отраслевые, специальные, специализированные, особенные. По соотнесению с главными целями (задачами) госоргана можно выделить главные, общественно значимые функции и обеспечивающие, вспомогательные, частные.
Заслуживает внимания и классификация функций государственного управления в зависимости от целей (задач) внутриорганиза-ционного характера, предложенная известным ученым-государ-ствоведом Д.Н. Бахрах:
1) ориентирование управляемой системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и т.д.;
2) обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информатиационное и др. ;
3) оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.
Н.И. Глазунова предлагает несколько дополнить эту весьма продуманную классификацию, в частности, включить в первую группу программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - координацию, коррекцию.
Обращает на себя внимание и классификация функций управления, выполняемых органом, подразделением, должностным лицом, предложенная Ю.А. Тихомировым с учетом их самостоятельности в выполнении стоящих перед ними задач: руководящие функции; регулирующие; расчетно-информационно-аналити-ческие; организационные; контрольные функции .
Характеризуя общие функции государственного и муниципального управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.
Целеполагание, выработка и принятие нормативных правовых актов - определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические признаки. Цель - это идеальный образ будущего результата деятельности. Ее формирование предполагает наличие знания тенденций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов, легитимацию правил поведения органов власти и управления, юридических и физических лиц. Важно, что субъект не сможет сформулировать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и легитимно действуют в данное время и в данном секторе социального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени. Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противоречия и конфликты в обществе и на этой основе точнее определить приоритетные потребности и интересы управляемых.
Знание ситуации необходимо также для эффективной реализации не только правотворческих, но и правоприменительных функций и для прогнозирования, что составляет существенную сторону научной базы целеполагания.
Правоприменительные функции - обеспечение строгого соблюдения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.
Прогнозирование (от греческого ргоёпо81з - предвидение, предсказание) - это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз - результат прогностической деятельности есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указанием определенных сроков их изменения.
Целеполагание и прогнозирование венчает разработка государственной стратегии: определение и официальное утверждение приоритетных целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разработанная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования - неотъемлемой функции государственного управления.
В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конкретных условиях.
Информирование - одна из ведущих функций в государственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе - одна из основ управления. Управляющий субъект не может обойтись без информирования объекта о содержании целей, стратегии, намеченной программы действий. Ведь в качестве объекта выступают человеческие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управление ими предполагает воздействие на сознание людей, формирование рационального понимания ими общих интересов и общих целей и трансформацию в мотивацию собственной активности. В механизме политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее место занимают средства информационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, - орудие управления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, политическая терминология, - неотъемлемый элемент управленческого процесса. В политике, например, слова, язык, как отмечает французский социолог П. Бурдье, конструируют политическую реальность в той же мере, в какой они ее выражают. Поэтому слова, названия являются исключительными ставками в борьбе за навязывание легитимного видения политического и социального бытия.
Функция организации - совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совместной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это - способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей - политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обеспечивающий управление, это также и форма бытия управляющих и управляемых. Создание тех или иных организаций людей как автономных групп, ориентированных на осуществление конкретных целей и программ, - составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойственны определенные типы и виды организации общественной жизнедеятельности и отношений. Специфические формы организации характеризуют и различные сферы управления. Выбор форм организации обусловлен целями и задачами управляющего субъекта, а также возможностями их легитимации - одобрения государством и обществом.
Функции координации и регулирования - логическое продолжение организующей деятельности. Координация - действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов. Регулирование - способ осуществления необходимой организованности людей; форма воздействия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согласование этих интересов между собой и с общими, государственными интересами, смягчение и разрешение противоречий и конфликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное, организующее и воспитательное воздействие на поведение людей норм права, других социальных норм - средство регулирования социальной деятельности и общественных отношений всех видов.
Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфическими средствами влияния на развитие общественно-деятельной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.
Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил поведения, регламентов предполагает широкое использование эффективного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов управления, обеспечения связи управляющего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.
Итак, государственное управление как деятельность многопланово. В сущности же своей - это деятельность целенаправляющая, организующая, регулирующая, активизирующая и контролирующая, подчиненная решению общественно значимых задач. Это и комплекс специфических, управленческих отношений, складывающихся внутри управленческой системы.
Функции управления могут служить основанием для классификации видов управленческих действий, видов той или иной работы, выполняемой органами государственной власти и управления. При этом сами функции управления не следует отождествлять или смешивать с конкретными перечнями работы, выполняемой в связи с их выполнением.
Если учесть все функции государственного и муниципального управления, выделенные по различным основаниям классификации российскими и зарубежными учеными и практиками государственного строительства, то численность этих функций даже при всех возможных повторах не превысит полсотни. В связи с этим вызывают удивление подсчеты российской правительственной комиссии по административной реформе, возглавлявшейся до марта 2004 г. Б. Алешиным, в то время вице-премьером Правительства РФ, которая насчитала 5,6 тысяч «государственных функций» у 93 министерств и ведомств Российской Федерации. Из 4 тысяч «государственных функций», проанализированных комиссией к февралю 2004 г., 1700 признаны либо избыточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения .
Одно из принципиальных предложений комиссии - реорганизация контрольно-надзорных функций государства. Контроль предлагается передать бизнесу, а надзор сосредоточить в нескольких надзорных органах, при этом они должны быть выведены из состава министерств. Предполагается, что будут сформированы надзорные органы в области транспорта, охраны природы, атомной энергетики и других. Прорабатывается и такой вариант, при котором федеральная система будет делегировать надзорные полномочия на региональный уровень.
По мнению комиссии, многие обязанности, которые лежат сейчас на плечах государства, могут быть делегированы бизнесу без потерь для управления, для экономики и граждан. Например, проведением технического осмотра автомобилей вполне могут и должны заниматься частные предприятия, еще одна лишняя функция МВД, по мнению вице-премьера, - вневедомственная охрана, которая вполне может переместиться в бизнес. Избыточные функции нашли члены комиссии также в МЧС, Минтруде, Минздраве и других министерствах.
Конечно, освобождать министерства и ведомства от тех видов работы, которые не связаны непосредственно с исполнением ими функций органов государственной власти и управления, сокращать их аппарат, повышать эффективность и деятельность необходимо. Однако не следует смешивать с такими видами работы собственно функции государственного управления.
Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты - основной элемент политической системы общества, а главное орудие - государственная власть. Политический характер государственного управления присущ любому современному сообществу, любой стране. Не исключение и Россия. Попытки многих представителей правящей элиты представить федеральные и региональные органы власти и управления как неполитические структуры, объединяющие профессионалов-управленцев, не имеют ни теоретических, ни практических оснований.
Чем обусловлено акцентирование политического характера государственного управления в России? Назовем такие факторы:
а) переходное состояние российского общества, когда еще окончательно не определились перспективы его исторического развития, а способы модернизации, предложенные правящими силами, во многом не согласуются с конкретно-историческими условиями, в которых живет страна;
б) насыщенность нынешнего российского общества социально-политическими, экономическими, межнациональными и региональными противоречиями и конфликтами;
в) идеологический, духовный раскол общества - на красных и белых, реформаторов и консерваторов, коммунистов и антикоммунистов-демократов и пр. Управленческие действия государственных органов, какой бы сферы жизни они ни касались, в той или иной мере неизбежно приобретают определенный политический аспект либо вызывают (непосредственно или косвенно) какие-то политические последствия. Конкретные решения государственных институтов могут способствовать удовлетворению интересов одних слоев населения и ущемлять интересы других, разрешать или усиливать напряженность определенных социальных противоречий и конфликтов. Поэтому выбор вариантов решений, определение средств их исполнения, весь процесс управленческого действия, если его субъект стремится к положительным, общественным результатам, должен учитывать возможный политический резонанс своих деяний.
Говоря о политической природе государственного управления, мы отвергаем былую всеобщую политизацию управляющих структур и их любых действий. Государственными органами осуществляется множество управленческих действий, принимаются сотни и тысячи решений по самым различным вопросам жизнедеятельности людей. Одни из них - по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы больших социальных групп, другие - по вопросам организационного характера, относящимся к компетенции отдельных административных, хозяйственных и прочих структур. Первая группа решений относится к политическим, а вторая - к административно-управленческим, хозяйственно-организаторским и прочим, могущим иметь лишь косвенное отношение к общегосударственным интересам или в крайнем случае порождать определенные политические последствия в будущем.
Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается понятием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руководство - это руководство объединенной деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба. Его содержание составляют такие главные элементы:
а) обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);
б) определение приоритетных в данной конкретной политической ситуации групп интересов;
в) выбор в соответствии с приоритетными интересами общих стратегических целей, определение политического курса и основных сил и способов его осуществления;
г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных и других видов ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;
д) обеспечение внутренней и внешней безопасности членов общества, государства.
Политическое руководство есть деятельность прежде всего ведущих органов государственной власти, а также правящих политических партий и объединений. Оно должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов и обеспечение единства общества и целостности государства. Направляющий фактор в политическом руководстве - концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разработка этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности государства составляют сущность рациональности политического руководства.
Политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это - нижестоящий, по сравнению с политическим руководством, уровень управления. Его непосредственным субъектом являются исполнительно-распорядительные органы (аппараты) государственной власти и управления (так называемые силовые, административно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом - конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.
Содержание административного управления составляет организационно-исполнительская деятельность по реализации функций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контролирующая деятельности органов исполнительной власти, подчиненные решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения, и образуют административное государственное управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. Его нормативная база - административное право.
В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект/: А многие виды административной деятельности являются технологическим управлением (в смысле неполитического). Например, кадровая работа внутри государственных предприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и пр.
Полной противоположности политического руководства и административного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня одного и того же государственного управления. Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного управления. В свою очередь деятельность последних осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главные органы государственной власти выполняют функции политические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функциями административного управления. Такое совмещение осуществляют, например, Администрация Президента РФ и Правительство. Полномочия руководителей субъектов Федерации также не ограничены выполнением функций административного управления. Через представителей субъекта Федерации они участвуют в законотворческой деятельности в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, а также на уровне законодательных институтов регионов.
Об отсутствии полного разграничения политического руководства и административного управления свидетельствует тот факт, что в ряде европейских стран, как отмечает профессор Е.В. Охотский, руководящие политические и административные должности не разделены и занимают примерно равные позиции . И довольно странно выглядит нередко встречающееся в литературе мнение по отношению к государственной службе: «политику следует изгонять отовсюду, где можно без нее обойтись». Государственный служащий может обойтись без устанавливаемых политикой общих принципов и подходов, «рамочных» установок и «пределов», «в которых должны действовать административно-управленческие структуры государства и их работники» .
Государственное управление - часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы формирования целей и программ, может быть подразделено на традиционное, эмпирическое и научное .
Традиционное управление - основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные верования.
Таково, например, монархическое правление.
Эмпирическое управление - базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающимися взглядами). Действие по методу проб и ошибок - типичная модель эмпирического управления.
Научное государственное управление - осуществляемое в соответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управления декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был реализован лишь частично. Элементы научного управления присущи политическим системам современных развитых зарубежных стран. Российские политические круги не говорят о научном управлении скорее всего потому, что это понятие СМИ интерпретировалось исключительно в смысле идеологизированного «коммунистического правления».
Научное управление - идеал современной практики управленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный и эмпирический виды управления также в определенных границах полезны и практически используются правящими субъектами. В реальной политической жизни функционируют сочетания различных видов управления. Чем выше уровень развития политической и общественной систем, тем значительнее место научного управления.
В чем она заключается? Ответив на данный вопрос, мы лучше поймем ограниченность (в теоретико-методологическом плане) неолиберальной концепции.
Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими, так и специфическим для конкретного общества факторами. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным предназначением.
Согласно современным научным данным, пишет профессор А.Б. Венгеров, первичное государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслуживание общества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства - раннюю бюрократию. С течением времени, отмечает проф. А.Б. Венгеров, происходившее расслоение общества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам .
Социальное расслоение общества на группы и слои со свойственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями («война всех против всех» по Т.Тоббсу (1588- 1679), известному английскому философу) породило потребность в политической функции государства - регулировании общественных отношений и социальных противоречий. Поскольку же государственный аппарат был захвачен привилегированными классовыми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением. С момента выполнения данной функции государство становится политическим институтом, равно как и в основе своей - государственное управление.
Реализация функции целенаправленного регулирования взаимоотношений между группами, «умирение» противоречий и конфликтов стало необходимым условием самого бытия общества как единого организма. Задачей государства с ранних времен его существования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов продуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты жизненного пространства (территории) данного сообщества.
Государственное управление стало возможным благодаря централизованной власти, воплощавшей общую волю объединившихся в политический союз (государство) людей. Непосредственными носителями власти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъекты управления), которые избирались народом или власть наследовали.
В современном обществе ни один из указанных факторов не утратил своего значения в качестве детерминанта рационального управления. Напротив, они усложнились. Сформировались многие другие объективные потребности общества, удовлетворить которые любое государство может только путем сознательной организации и управления новыми видами и формами совместной деятельности людей и общественных отношений. Достаточно сказать, что современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план проблему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпохами, производственно-технический и экономический базис общества обусловил качественное изменение социальной структуры, характер общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения между людьми; породил новые противоречия и конфликты. Вторая половина XX в. - это время утверждения и развития в большинстве стран мира демократических режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.
Для каждой страны отмеченные и другие проблемы, решаемые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исторического этапа. Управление обществом не будет отвечать стоящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правящие силы не проявят способность руководствоваться в своей деятельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они управляют, его духа и ожидания.
Словом, без глубоко обоснованной, рациональной системы государственного управления ныне не сможет обойтись ни одно сообщество. Отсюда острая потребность в профессионально подготовленных кадрах государственных служащих и политических руководителей. Политика в наше время, как писал М. Вебер в начале прошлого века, стала не одним лишь призванием, но и профессией. Причем весьма престижной.
Объективно необходимая роль рациональной системы государственного управления проявляется особенно отчетливо в переходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии продуманной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами более совершенными. Полное отрицание советской системы государственного управления (какой бы авторитарной она ни была), как известно, обошлось нашей стране многими существенными потерями - экономическими, политическими, социальными, духовными и пр.
Идея необходимости рационального государственного управления утверждалась в острой полемике с противоположной: признанием единственно эффективными механизмами спонтанного регулирования социально-политических и экономических процессов. Одной из таких была и является либеральная концепция.
Негативное отношение к идее рационального управления обществом высказывалось в прошлом некоторыми теоретиками социалистического движения и анархизма. Гносеологические (теоретико-познавательные) источники либеральной и других концепций - в абсолютизации механизмов спонтанной саморегуляции общественных систем, а также в отождествлении объективных закономерностей с одной из форм их проявления и действия - стихийностью. Логика мысли сторонников спонтанной саморегуляции такова: естественный ход событий, подчиненный объективным законам, не нуждается в управлении, в сознательном вмешательстве в него государственной власти либо каких-либо политических партий; он совершается сам по себе. Отсюда вывод теоретиков анархизма: о ненужности государства как такового, о превращении его в новую форму угнетения людей, равно как и науки, если она становится духовной основой государственного управления.
Так, известный русский теоретик-анархист М.А. Бакунин, полемизируя с социалистами, отстаивающими мысль о научном управлении государством, писал: «так как теория, наука составляют достояние немногих, то эти немногие должны быть руководителями общественной жизни... Но если наука должна предписывать законы жизни, то огромное большинство, миллионы людей должны быть управляемы одной или двумя сотнями ученых, в сущности даже гораздо меньшим числом...». И далее: «Управление жизни наукою не могло бы иметь другого результата, кроме оглупления всего человечества» .
Отрицание роли научных идей в политике (а стало быть, и в государственном управлении) философски объясняли некоторые деятели западной социал-демократии. В свое время Р. Люксембург отмечала, что бессознательное в историческом движении «идет впереди сознательного. Логика исторического процесса идет впереди субъективной логики исторических существ, которые участвуют в историческом процессе. Для руководящих органов социалистической партии характерна тенденция играть консервативную роль» .
В постсоветский период в правительственных кругах нашего государства господствовала, по крайней мере, до августовского (1998 г.) экономического кризиса, стратегическая установка на спонтанную рыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако кризисная ситуация объективно потребовала усиления роли государства.
Рыночная экономика порождает стихийные, зачастую разрушительные, процессы, предупредить или смягчить негативное влияние которых может только государство. В условиях господства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государственное регулирование прежде всего экономики; важно ограничение негативных последствий действий так называемых естественных монополий (энергетических и др.). Следует учитывать и опасность для общества возрастающего влияния экономической власти, проистекающей из частной собственности, власти, стимулирующей социальный антагонизм. В новой социально-экономической обстановке на первый план выдвигается роль государственной политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс, упреждающий формирование социальных конфликтов.
Современная мировая практика накопила множество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественные организации, наконец, любые организованные сообщества не являются только объектами воздействия на них естественных законов. Напротив, объективные законы, будь то экономические или политические, - это законы общественных действий людей. Экономический или политический процесс во всех случаях - результат такой деятельности. Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная, рациональная она или стихийная, т.е. основанная на иррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований и стереотипов обыденного сознания. И еще: каково их соотношение в деятельности государства и других общественных сил.
Признание объективной необходимости рационального управления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности. Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекающих из реальных или возможных проблемных ситуаций, заключенных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть сохраняется и необходимость для использования в государственной деятельности механизмов спонтанной регуляции. Таковые, при соответствующих их природе методах реализации, не подрывают сознательную направленность общественных процессов, а дополняют ее движущими стимулами и служат фактором, корректирующим адекватность принимаемых решений и результатов их исполнения. К примеру, критерием экономических акций государства может служить эффективность конкуренции - основного механизма спонтанной регуляции экономической деятельности малого и среднего бизнеса.
Итак, государственное управление - это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию общественного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу рационального воздействия на общественные процессы.
литература
1.Энгельс Ф. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20.С. 104.
2. Философский энциклопедический словарь. - М., 1983.С. 173.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов ЮМ. Административное право Российской Федерации. - М.: Зерцало, 1997.С. 16.
5. Там же. С. 16-19.
б.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит-ра, 1997. С. 38; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, до-полн. - М.: Омега-Л, 2004. С. 50;
7. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.: Наука, 1987. С. 99.
8. Советское административное право / Под ред. проф.В.М. Манохина. - М.: Юрид. лит-ра, 1977. С. 13.
9. Советское административное право / Отв. ред. проф.П.Т. Василенков. - М.: Юрид. лит-ра, 1990.
10. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп.Ростовн/Д.:Ростиздат,2001. С. 26.
11.Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. - Ростов н/Д.: Изд. центр «МарТ»,2000. С. 49.
12. Там же.
13. Глазунова Н.И. Система государственного управления:Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 13.
14. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. - М.: Статут, 2000.С. 64.
ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ
Государство в современном мире, вне всякого сомнения, является основным субъектом управления Определение государства как субъекта управления обществом звучит следующим образом: «Государство как субъект управления обществом - объединение взаимосвязанных учреждений, организаций, регулирующих совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов, наций».
В современной научной литературе государственное управление понимается, как правило, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена рядом факторов: как общими историческими и социально-политическими, так и специфическими, для конкретного общества. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным предназначением.
Согласно современным научным данным, пишет профессор А. Венгеров, первичное государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслуживание общества (сбор разнообразных сведений о работах и т.д.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства раннюю бюрократию. С течением времени, отмечает проф. А. Венгеров, происходившее расслоение общества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам.
Социальное расслоение общества на группы и слои со свойственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями ("война всех против всех", по Гоббсу) породило потребность в политической функции государства - регулировании общественных отношений и социальных противоречий. Поскольку же государственный аппарат был захвачен привилегированными классовыми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением. С момента выполнения данной функции государство становится политическим институтом, равно как и в основе своей - государственное управление.
Задачей государства с ранних времен его существования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов продуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты жизненного пространства (территории) данного сообщества.
В современном обществе вышеуказанные факторы отнюдь не потеряли своей актуальности, более того - комплекс задач, для решения которых необходимо государственное управление значительно усложнился. Современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план проблему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпохами, производственно-технический и экономический базис общества обусловил качественное изменение социальной структуры, характер общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения между людьми; породил новые противоречия и конфликты. Вторая половина XX в. это время утверждения и развития в большинстве стран чира демократических режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.
Необходимость государственного управления обусловлена потребностью обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных. трудовых, материальных информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимо до уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где государственное вмешательство также необходимо.
Что касается второй группы факторов: необходимо понимать, что для каждой страны, отмеченные и другие проблемы, решаемые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исторического этапа. Управление обществом не будет отвечать стоящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правящие силы не проявят способность руководствоваться к своей деятельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они управляют, его духа и ожидания.
Объективно необходимая роль рациональной системы государственного управления проявляется особенно отчетливо в переходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии продуманной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами более совершенными. Полное отрицание советской системы государственного управления (какой бы авторитарной она ни была), как известно, обошлось нашей стране многими существенными потерями - экономическими, политическими, социальными, духовными и прочими.
Итак, государственное управление - это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества.
Полезные инструменты
