Жилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым комплексом, который по существующему законодательству относится к компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день очевидно, что мощности ЖКХ изношены до предела и нуждаются в обновлении. Основой экономических отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Потребители не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. В администрации многих регионов отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ и вывода его из кризисного состояния. Для изменения сложившейся ситуации необходимо модернизировать объекты и системы водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, а также сформировать систему управления ЖКХ. Кузьмина Ю. Реформа ЖКХ: на рельсы современной жизни // Московский бухгалтер. 2011, №22.
Жилищно-коммунальные услуги по своим специфическим особенностям выделяются из ряда обычных рыночных благ. На современном этапе развития цивилизации преобладает потребление жилищно-коммунальных услуг в форме многоквартирных домов и общих централизованных систем коммунального снабжения. Данная технология приводит не только к увеличению производственных возможностей и росту потенциала потребления, но и к рождению специфического общественного потребления жилищно-коммунальных благ.
Потребители в рамках локальной территории, многоквартирного дома лишены возможности индивидуального выбора форм и качества, а часто и количества (за исключением строящихся сегодня многоквартирных домов с измененными системами подведения коммунальных услуг) жилищно-коммунальных услуг. В расчетной мощности инженерного оборудования жилищного фонда, определенной территории еще до стадии производства жилищно-коммунальных услуг, запланировано стандартное количество удовлетворения потребностей в жилищно-коммунальных услугах определенного качества. То есть, рынок коммунальных услуг всегда
равновесный, независимо от количества услуг в тот или иной момент.
Потребление жилищно-коммунальных услуг характеризуется невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов потребительных стоимостей, входящих в состав жилищно-коммунальных услуг, на сколько-нибудь значительный срок.
В зимний период нельзя отказаться от отопления квартиры, даже если ей не будут пользоваться, так как это может привести к поломке всей системы отопления в доме, также все обязаны участвовать в отоплении мест общего пользования.
Незаменимость и невозможность накапливать жилищно-коммунальные услуги при понижении цены и сокращать их потребление при ее повышении делает спрос малоэластичным. Оплата жилищно-коммунальных услуг может рассматриваться как форма коммунального сбора с потребителей. Платежи за жилищно-коммунальные услуги не выполняют своей роли объективной рыночной оценки полезности.
Невозможность индивидуального выбора и оценки услуг обусловливает деформацию индивидуального спроса на услуги совместного потребления. У отдельных граждан нет ни стимулов, ни возможности заказывать, а у производителя нет стимулов предлагать им такие коммунальные блага, поскольку положительным внешним эффектом от их создания и потребления могут воспользоваться лица, не оплачивающие услуги.
Так, проблема «зайцев» на сегодня порождает значительные размеры задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги в стране. Чернышов Л.Н. Развитие экономики жилищно-коммунального комплекса России // Техника и технологии ЖКХ. 2010, №1.
Производство большинства жилищно-коммунальных услуг осуществляется в условиях монополии. В нашей стране в процессе формирования основ современного ЖКХ в ХХ в. преимущества естественных монополий наложились на монополию государственной собственности на средства производства и жилищный фонд. Территориальные монополии - водопровод, централизованное теплоснабжение, канализация, энергосети -
реализовали в этих условиях высокий уровень экономической эффективности.
На формирующемся рынке жилищно-коммунальных услуг производитель в первую очередь ограничен наличной мощностью его инженерных сетей, а не ценой. Предложение жилищно-коммунальных услуг имеет неэластичный характер.
Производство и потребление жилищно-коммунальных услуг входят в единый технологический процесс как его технологические стадии, обеспечивая непрерывность услуги. Прерывание этого процесса приводит к ограничению доступности услуги потребителю. Цены в этом случае могут использоваться как инструмент социальной дискриминации населения и являются в принципе формой подавления конституционных прав граждан в сфере потребления. Часто экономически дорого и технически сложно исключить из пользования кого-либо из потребителей жилищно-коммунальных услуг. Леонова И.А. Пять задач реформирования ЖКХ // Практика муниципального управления. 2011, №10.
Жилищно-коммунальные услуги обладают высокой социальной значимостью и нуждаются в общественной форме регулирования потребления. Тепло, водо и энерго- снабжение, санитарная очистка и другие отрасли ЖКХ жизненно важны для всех горожан и должны предоставляться всем без исключения независимо от уровня доходов. Недоступность данных экономических благ вследствие их дороговизны может привести к чрезмерному дефициту жилищно-коммунальных услуг и вызвать серьезные социальные
последствия в виде трущоб, бараков, эпидемий для всего общества.
Следовательно, необходимы дополнительные внерыночные механизмы стимулирования снижения цены и, соответственно, производственных издержек. Это ставит проблему выбора эффективных, совместимых с рынком общественных институтов - государственных или муниципальных фирм, экономических организаций, организационных форм сотрудничества частного бизнеса и государственных органов, обеспечивающих разделение власти, контроля и формирование экономической мотивации производства жилищно-коммунальных благ на необходимых для общества условиях.
Российское экономико-правовое обеспечение жилищно-коммунальной отрасли экономики отстает от наработанного мировым сообществом опыта в этой сфере. Состояние существующих институтов не соответствует требованиям формирования эффективного спроса и не обеспечивает стимулов предпринимательской деятельности в этой сфере.
Условие реформы в сфере ЖКХ - смена институтов, базирующихся на государственных формах собственности, на рыночные. Максимальное уточнение статусов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг как собственников и правил взаимоотношений между ними рассматривается как институциональный фундамент изменения производительности и качества жилищно-коммунальных услуг. Модернизация жилищно-коммунального комплекса. Пока теория и практика далеки друг от друга // ЖКХ-Инфо. 2011, №4.
Первый этап преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве России начался в начале 1990-х гг. с изменения отношений собственности - разгосударствления и приватизации объектов государственной собственности. К настоящему времени процесс разгосударствления и приватизации жилых помещений завершается.
Наряду с формированием субъектов собственности со стороны потребления жилищно-коммунальных услуг идет процесс становления рыночных субъектов в производстве жилищно-коммунальных услуг.
Фундаментом для становления рынка и конкурентной среды в жилищно-коммунальной отрасли являются положительная динамика роста числа частных предприятий и рост абсолютного числа предприятий.
Сектор услуг по ремонту и содержанию домовладений становится на первом этапе ядром проведения институциональных преобразований управления жилищно-коммунальной отраслью, главным моментом является разделение функций заказчика и подрядчика эксплуатационных услуг. Прекращается выполнение функций заказчика подрядными эксплуатационными организациями. При муниципальных органах создаются службы единого заказчика в форме отделов ЖКХ, муниципальных учреждений, которые начинают выполнять функции по планированию (заказу) и контролю деятельности эксплуатирующих организаций. Выделение функций заказчика позволяет перейти в данном секторе к конкурсному отбору подрядчиков для проведения работ по капитальному ремонту и содержанию жилищного фонда, что создает условия для конкуренции поставщиков услуг. В отрасль приходят новые частные предприятия.
Муниципальная служба заказчика частично выполняет функции рынка. Чернышов Л.Н., Маликова И.П. Разработка и реализация инвестиционных программ организаций коммунального комплекса // Практика муниципального управления. 2009, №12.
Уроком первого этапа становится осознание отсутствия гарантий договорных отношений. Несбалансированность прав и ответственности участников рынка проводит к тому, что в последние годы снижается интерес частных компаний к приходу в отрасль. Уровень ответственности партнеров определяют разные правила. Предприятия-поставщики отвечают полной мерой в соответствии с принципами рыночного механизма, зафиксированного государственным законодательством. Потребители и служба заказчика хронически нарушают объемы и сроки платежей. Удельный вес убыточных предприятий в общем числе предприятий и организаций отрасли составляет около 60 %. Кредиторская задолженность жилищно-коммунального хозяйства растет.
Служба заказчика (дирекция единого заказчика), сыгравшая положительную роль вначале, становится тормозом: не население со стопроцентной оплатой коммунальных услуг решает, куда и на что направить деньги, а власть на местах, руководящая дирекцией единого заказчика. К тому же существование промежуточного звена обременительно экономически, затраты на содержание дирекции рассчитываются в процентах от тарифа, соответственно, отсутствует мотивация его снижения, приоритетное распределение поступивших средств на свой счет не формирует ответственности за сбор платежей. Миронова О.Л. В стране появилась новая служба… ДЕЗ // Экономика ЖКХ. 2011, №4.
В муниципальных образованиях сосредотачиваются функции балансодержателя муниципального жилищного фонда, а также они в большинстве случаев являются учредителями управляющих компаний и производителей жилищно-коммунальных услуг.
Такое совмещение функций, во-первых, оставляет сильнейшее административное влияние на подрядные организации, во-вторых, блокирует создание предпосылок для возникновения конкуренции в сфере управления жилищным комплексом. При данной схеме управления у населения нет ни необходимости, ни возможности активно участвовать в управлении жилищным фондом.
В то же время на данном этапе был сделан определенный шаг по пути формирования рынка в жилищно-коммунальном секторе, доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в потребительских расходах населения постоянно вырастает.
В 2009 г. начался новый этап реформирования ЖКХ. Этапным становится момент перехода на оплату населением 100 % экономически обоснованного тарифа на услуги.
Разработанный комплекс законов создает условия для продолжения институциональных преобразований в отрасли: Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ определят уровни полномочия органов местного самоуправления в обеспечении населения жилищно-коммунальными услугами; новый Жилищный кодекс предусматривает обязательное привлечение населения к управлению жилищной собственностью; Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ направлен на обеспечение гарантий доходности производителей услуг; Закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ создает возможности инвестирования в отрасли ЖКХ частному бизнесу; проект закона «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ» определяет принципы работы с накопленной задолженностью в сфере ЖКХ и разъясняет, какие предприятия следует считать банкротами, а каким предстоят процедуры финансового оздоровления.
На первом месте должно стать завершение реформы отношений собственности.
Как было отмечено ранее, до сих пор основная собственность жилищного фонда находится на балансе муниципальных образований. Иногда для этого нет никаких легитимных оснований: нет ни одной муниципальной квартиры. Неправомерно признать сохранение на «балансе» муниципалитетов многоквартирных домов, в которых есть приватизированные квартиры. Незавершенность процессов спецификации прав собственности на жилье приводит к тому, что распоряжаются сдачей в аренду общих помещений многоквартирных зданий и получают доход муниципальные органы. Эти доходы могут быть использованы на управление или содержание данного дома, покрытие коммунальных платежей сособственников. Похожая ситуация возникает в связи с земельными участками, так как земельные участки под многоквартирными домами закреплены за организациями, у которых эти дома находятся на балансе. Они как землепользователи сдают их в аренду, временное пользование, согласуют строительство, осуществляют возведение временных объектов и, соответственно, присваивают доход от этого.
Оформление жилищной собственности и устранение муниципальных органов от неправомочных действий актуализирует задачу управления совместной собственностью населением. Для осуществления управленческих функций необходимы специальные организационные формы, являющиеся проводниками и исполнителями того или иного закрепленного правила или обычая хозяйствования. Это способ экономии трансакционных издержек управления. В организационном плане для управления многоквартирной собственностью возможны три модели, которые и закреплены в Жилищном кодексе:
· самоуправление собственниками;
· самоуправление через создание ТСЖ;
· найм профессиональной управляющей компании.
В настоящее время доминирующую часть рынка управленческих услуг в жилищном секторе по-прежнему занимают государственные управляющие организации, прежде имевшие правовую форму муниципальных унитарных предприятий (УЕЗы, ДЕЗы и т. д.), а ныне реорганизовывающиеся в открытые акционерные общества (ОАО). В управлении этих организаций традиционно находится государственный и муниципальный, смешанный муниципально-частный жилищный фонд.
Учитывая, что сегодня активность граждан в управлении принадлежащей им собственностью невысока, масштабного применения самостоятельного управления жильем, а также объединения собственников в ТСЖ и управления общим имуществом ТСЖ нельзя ожидать.
Завершение институциональных преобразований собственности вызывает потребность в новых формах взаимодействия между потребителем и производителем жилищно-коммунальных услуг.
Становится необходимой новая концепция формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере - определение приоритетных направлений государственного регулирования и набор соответствующих им инструментов воздействия на жилищно-коммунальную сферу.
В связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ответственность за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения возложена на органы местного самоуправления, причем в рамках полномочий в соответствии с вертикалью власти.
Концептуальное изменение роли муниципальных органов принципиально можно выразить в переходе от прямого воздействия на субъектов жилищно-коммунальной сферы к преимущественно косвенным методам регулирования рыночного механизма спроса и предложения жилищно-коммунальных услуг. Муниципальное образование становится центральным общественным институтом, формирующим правила и ограничения для организации городского, в том числе жилищно-коммунального, хозяйства и координации экономических субъектов внутри него
Можно сформулировать основные принципы, на которые должны опираться органы местного самоуправления в регулировании рынка жилищно-коммунальных услуг: Косарева Н.Б. Перспективы развития жилищно-коммунального комплекса страны // Практика муниципального управления. 2009, №1.
· приоритет интересов системного развития жилищно-коммунальной среды территории;
· учет индивидуальных возможностей территории;
· публичность жилищно-коммунальной политики;
· признание приоритетов частного сектора в экономике.
На данном этапе предполагается решение новых задач: развитие конкурентных отношений в секторе жилищных услуг, демонополизация сферы коммунальных услуг, переход к системе персонифицированных социальных счетов населения.
Создание конкурентной среды в сфере управления недвижимостью предполагает:
· обеспечение равных возможностей для предприятий различных форм собственности, формирование цены на услуги только на основе проведения открытых кон курсов;
· формирование договорных отношений между собственниками недвижимости и управляющими компаниями с определением прав и обязанностей каждой из сторон;
· создание действенного контроля собственников за деятельностью управляющих компаний.
Для демонополизации сферы коммунальных услуг необходимо:
· создание равных условий для хозяйствующих субъектов разных форм собственности, разной территориальной принадлежности;
· нормативное регулирование стоимости монопольных услуг;
· выполнение финансовых планов, соблюдение договорных обязательств;
· разнообразие форм воздействия на частных субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг;
· создание условий для привлечения инвестиций в коммунальную инфраструктуру.
Муниципальные органы освобождаются от обязанностей расчетов жилищных субсидий и передают эти полномочия в службу социального обеспечения граждан. Для оказания централизованной социальной помощи населению по месту жительства, ведения системы персональных лицевых счетов - лицевых счетов домохозяйств, служащих для учета бюджетных средств в начислениях, расчетах и платежах за жилищные и другие услуги, вводится «единое социальное окно». Этот механизм позволит обеспечить целевое использование бюджетных средств, а гражданам - производить оплату только в случае получения конкретной услуги и иметь право выбора наиболее эффективного поставщика.
Таким образом, в процессе институциональных изменений в жилищно-коммунальной сфере происходит развитие рыночной инфраструктуры. Появляются экспертные организации, проводящие независимые экспертизы тарифов, аудиторские службы, консалтинговые компании, образовательные учреждения, добровольная сертификация, расчетные центры и биллинговые услуги. Все это освобождает муниципальные органы от хозяйственной деятельности по производству жилищно-коммунальных благ и ориентирует муниципальные власти на решение общих задач ответственности за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения методами совершенствования правил и норм функционирования рынка.
Управление жилищно-коммунальным хозяйством города
Стабильная работа жилищно-коммунального хозяйства города в 2009 году была обусловлена следующими позитивными факторами: бесперебойной работой коммунальных предприятий, предоставлением качественных услуг населению, эффективными методами управления жилищным фондом, внедрением ресурсосберегающих технологий, совершенствованием договорных отношений, рациональной тарифной политикой, обеспечением жителей комфортностью и безопасностью проживания.
На развитие жилищно-коммунального хозяйства из бюджета города в 2009 году выделено 930 660,4 тыс. рублей, фактическое исполнение составило 907 558,8 тыс. руб. или 97,5%. Основную долю расходов (59,3%) составили расходы на благоустройство – 538 747,3 тыс. руб., включающие в себя расходы на уличное освещение, озеленение, ремонт и содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них, а также расходы на содержание объектов благоустройства.
По состоянию на 01.01.2010 количество многоквартирных домов в городе составляет 1 364 единицы общей площадью 4 374,1 тыс. кв.м.
Управление жилыми домами общей площадью 4 290,2 тыс. кв.м осуществляют 11 управляющих компаний, из которых 3 - муниципальные, 5 - частные.
В городе создано 123 товарищества собственников жилья, из них: 99 товариществ собственников жилья доверили управление многоквартирными домами общей площадью 429,7 тыс. кв.м муниципальным управляющим компаниям; 20 - частным управляющим компаниям (общая площадь обслуживания составила 160,1 тыс. кв.м); самостоятельно управляют жилищным фондом 4 товарищества собственников жилья (4 многоквартирных дома общей площадью 30,3 тыс. кв.м).
В соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 11.11.2005 103-оз "О программе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры "Улучшение жилищных условий населения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры" на 2005-2015 годы" продолжалось переселение граждан, проживающих в жилищном фонде, признанным непригодным для проживания. За 2009 год снесено 11 домов, в том числе 4, признанных аварийными, переселено 144 семьи (449 человек). Для дальнейшего стимулирования развития рынка жилья и переселения граждан из аварийного жилищного фонда городу оказана дополнительная финансовая поддержка в размере 112 млн. рублей из средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств округа.
В рамках выполнения Федеральной целевой программы "Жилище" решением Думы города от 18.12.2009 688 городская программа "Переселение граждан из жилых помещений, непригодных для проживания, в городе Нижневартовске в 2009-2015 годах" была дополнена подпрограммой "Адресные инвестиции, выделяемые для переселения граждан города Нижневартовска из домов, непригодных для проживания". Это позволило администрации города получить субсидии из федерального бюджета и бюджета округа в размере 221 млн. рублей для приобретения квартир и переселения граждан. В 2010 году при реализации данной подпрограммы планируется снести 10 домов, непригодных для проживания, произвести переселение 128 семей (435 человек). За 2009 год на территории города по решениям Нижневартовского городского суда снесено 29 балков.
В течение года в муниципальную собственность принят 41 дом общей площадью жилых помещений 6 714,4 кв.м из поселков НЗРА и Солнечный.
На 2009 год из бюджета города на капитальный ремонт жилищного фонда было выделено 42 543,6 тыс. руб., в том числе 40 836,6 тыс. руб. - на ремонт многоквартирных жилых домов, 1 310 тыс. рублей - на ремонт бесхозяйного жилищного фонда, 397 тыс. рублей – на капитальный ремонт внутридомового электрооборудования.
В течение года выполнен капитальный ремонт 10 кровель на сумму 2 554,8 тыс. руб., капитальный ремонт электрооборудования и электроосвещения пяти жилых домов на сумму 1 782,1 тыс. руб. Проведено техническое диагностирование, обследование и капитальный ремонт 100 лифтов на сумму 7 377,4 тыс. руб. Выполнена замена металлической разводки горячего и холодного водоснабжения на полипропиленовую в квартирах двух жилых домов на сумму 623,1 тыс. руб. Утеплены фасады 15 жилых домов на сумму 7 097,4 тыс. руб. Произведено усиление строительных конструкций фасада жилого дома 18 по пр. Победы на сумму 6 282,1 тыс. руб. Ремонт межпанельных стыков выполнен в объёме 23 087 м.п. на сумму 3 414,9 тыс. руб. Капитально отремонтированы системы холодного водоснабжения шести ветхих жилых домов на сумму 918,3 тыс. руб. Капитальный ремонт фундаментов пяти жилых домов в посёлке "Мостоотряд-69" выполнен на сумму 1 409,51 тыс. руб. Заменены чугунные канализационные трубы на полипропиленовые в техподпольях двух жилых домов на сумму 594,41 тыс. руб. Установлены регуляторы температуры горячей воды в трёх жилых домах на сумму 202 тыс. рублей.
За 12 месяцев 2009 года проведено 14 конкурсов и 24 котировки цен на капитальный ремонт жилищного фонда на сумму 40 121,66 тыс. руб. Экономия денежных средств по результатам проведённых конкурсов и котировок составила 6 344,3 тыс. руб.За счёт этого выполнены работы по капитальному ремонту лифтового оборудования жилого дома 38а по ул. Ленина, обследованию несущих конструкций жилого дома 19 по ул. Мира, замене трубопроводов чугунной канализации на полипропиленовые в техподполье жилого дома 60 по ул. Омской, утеплению торцевых панелей жилого дома 28а по пр. Победы и ремонту системы холодного водоснабжения жилого дома 24 по ул. 13 поселка Дивный и т.д.
С 1 января 2009 года утверждены новые тарифы на услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства. В целях социальной защиты населения в условиях сложившейся экономической ситуации администрацией города было принято решение ввести оплату за жилищно-коммунальные услуги для населения в новом размере с 1 мая 2009 года и предусмотреть средства городского бюджета на компенсацию предприятиям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги, недополученных доходов. Согласно информации Региональной службы по тарифам Ханты-Мансийского автономного округа - Югры оплата населением за жилищно-коммунальные услуги, установленная в городе с 1 мая 2009 года, одна из низких в сравнении с другими муниципальными образованиями округа. При формировании тарифов на 2010 год проведена оптимизация затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства, что позволило утвердить размер платы для граждан за жилищно-коммунальные услуги по сравнению с 2009 годом с меньшим ростом, чем установлено приказом Региональной службы по тарифам на 2010 год по нашему муниципальному образованию: в среднем повышение квартирной платы для населения составило 11,5%.
На подготовку городских объектов жилищно-коммунального и городского хозяйства к работе в осенне-зимний период 2009-2010 годов было запланировано 446 209 тыс. рублей средств предприятий.
Мероприятия по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к работе в осенне-зимний период 2009-2010 годов выполнены в полном объёме. Паспорта готовности предприятий жизнеобеспечения получены в срок, без замечаний. Проведены гидравлические испытания от котельных города, отремонтировано 6,9 км тепловых сетей, что составляет 2,3% от общей протяжённости сетей, заменено 9,9 км водопроводных сетей или 2% от их общей протяжённости.
С началом отопительного сезона по настоящее время аварийных ситуаций на объектах жизнеобеспечения города, в том числе на сетях тепло-водоэнергоснабжения, не зарегистрировано.
Продолжалось внедрение энергосберегающего оборудования, приборов и систем учёта энергоресурсов.В связи с отсутствием бюджетного финансирования все мероприятия по энергосбережению проводились за счёт средств коммунальных предприятий.В 2009 году заменено 24 индукционных счётчика электроэнергии на электронные на сумму 528 тыс. рублей, 2 кожухотрубных теплообменника отопления на пластинчатые в ЦТП 7А/1 и 8 теплообменников в ЦТП 10Б/2, 16/1 на общую сумму 4 457,7 тыс. рублей.. Замена теплообменников позволяет снизить эксплуатационные расходы на обслуживание, сократить потери теплоносителя. Выполнены работы по замене тепловой изоляции надземных сетей сумму 24 920,041 тыс. руб., в том числе в антивандальном исполнении на сумму 18 443,2 тыс. руб., что позволило снизить потери тепловой энергии и увеличить срок службы трубопроводов. Произведена замена стальных трубопроводов в системе горячего водоснабжения (ГВС) на трубы из "сшитого" полиэтилена с тепловой изоляцией ППУ в полиэтиленовой оболочке "метод "труба в трубе" на общую сумму 9 542 тыс. рублей.
Разработана проектно-исполнительная документация по реконструкции насосно-воздуходувных станций первой и второй очереди канализационно-очистных сооружений (НВС-1, 2), что позволит в дальнейшем сэкономить расход электроэнергии на одном из самых энергоёмких объектов предприятия.
В течение года продолжались работы по установке и замене внутриквартирных приборов учёта. Внутриквартирными счётчиками оборудована 43 121 квартира (59% квартир), что позволяет 135 947 гражданам оплачивать три вида коммунальных услуг - холодное и горячее водоснабжение, водоотведение по фактическому потреблению.
В целях реализации постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 05.05.2009 102-п "Об адресной программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по поэтапному переходу на отпуск коммунальных ресурсов (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа) потребителям в соответствии с показаниями коллективных (общедомовых) приборов учёта потребления таких ресурсов на 2009-2012 годы" в городе принята адресная программа поэтапного перехода на отпуск потребителям коммунальных ресурсов (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электроэнергии) по приборам учёта на 2011-2012 годы. В соответствии с данной программой внедрение приборов учёта планируется с 2011 года.
В соответствии с Федеральным законом от 23.11.2009 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в городе начата работа по разработке плана мероприятий по внедрению пилотного проекта "Умный город" - комплекса инновационных технологий энергосбережения, учёта электроэнергии (тепловой энергии, воды и пр.) на примере двух микрорайонов.
Разработаны и приняты инвестиционные программы организаций коммунального комплекса на развитие (реконструкция, модернизация или новое строительство) систем коммунальной инфраструктуры города по следующим направлениям: теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение и развитие объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на 2009-2012 годы.
Для придания городу чистого вида и ухоженности, поддержания городских дорог в хорошем эксплуатационном состоянии, а также для обеспечения безопасности дорожного движения проводился ряд мероприятий по содержанию, обслуживанию и ремонту улично-дорожной сети, объектов благоустройства. Зимнее и летнее содержание городских дорог протяжённостью 109,95 км, санитарная очистка территорий и зон отдыха горожан, озеленение улично-дорожной сети, объектов благоустройства и социально значимых мест общегородского значения выполнялись на конкурсной основе. Экономия бюджетных средств составила 5 003,87 тыс. руб.
В зимний период выполнялась очистка проезжей части дорог и тротуаров от снега и мусора, вывоз снега на снежную свалку и её содержание. Дороги и тротуары посыпались противогололёдными материалами, в дни обильных снегопадов проводилась патрульная очистка дорог. В весенне-летний период выполнялся ежедневный сбор мусора с городских территорий. Производилась очистка проезжей части дорог от грязи и песчаных наносов, подметание, мойка и поливка дорожного полотна. Вдоль тротуаров и в местах отдыха было выставлено 852 урны и 855 скамеек. Проведены работы по ремонту и покраске 135 муниципальных автобусных павильонов, 13 058 п.м пешеходных и отбойных ограждений. Нанесено 218,18 км дорожной разметки, покрашено 38,9 км бортового камня. Особое внимание уделялось содержанию технических средств организации дорожного движения: установлено вновь и заменено 402 дорожных знака, обеспечивалась работа 73 светофорных объектов, 5 012 дорожных знаков, 21 маячок мигающего света и 104 табло обратного отсчёта времени (из них 4 установлено в отчётном году). В летний период выполнено 21,47 тыс. кв.м текущего ремонта асфальтобетонных покрытий городских автодорог. Восстановлен верхний слой покрытия проезжей части на участках автодорог по
Управление ЖКХ - комплексная работа, включающая в себя множество направлений. От того, насколько качественно эта работа производится, зависит уровень комфорта жильцов, потребителей услуг жилищно-коммунального хозяйства. Управляющие компании имеют достаточные наработки в сфере ЖКХ, разбираются в различных тонкостях домохозяйствования и готовы взять на обслуживание дом, чтобы сделать жизнь жильцов в нем удобнее и проще.
Муниципальное управление ЖКХ входит в систему городского самоуправления, является органом управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Основной целью деятельности муниципального управления является формирование и реализация единой отраслевой политики, направленной на создание для населения безопасных и комфортных условий проживания в жилищном фонде, создание условий для предоставления коммунальных услуг установленных стандартов качества.
Основные задачи управления ЖКХ:
F организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
F организация содержания муниципального жилищного фонда;
F создание условий для управления многоквартирными домами;
F обеспечение функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства города.
Рис 2. Классическая структура деятельности жилищного предприятия
Сегодня существует серьезная нехватка стимулов повышения эффективности производства и улучшения качества обслуживания. Это вызвано невозможностью в существующих условиях полномасштабного внедрения полноценных договорных отношений в секторе ЖКХ и плохой финансовой ситуацией, сложившейся вследствие неэффективной и часто непрозрачной бюджетной политики и процесса принятия решений, административных методов хозяйствования.
Стратегическое планирование и современные методы управления внедряются в коммунальной сфере замедленными темпами, но при этом имеют важное значение для дальнейшего развития отраслей ЖКХ. Это также приводит к неоптимальному распределению в данной отрасли финансовых ресурсов. Структуры тарифов по-прежнему искажены и не полностью отражают экономически обоснованные затраты коммунальных предприятий. Кроме того, продолжает действовать перекрестное субсидирование. Процедура пересмотра тарифов часто отсутствует, также как и механизмы участия общественности. Это способствует сохранению текущей тяжелой ситуации и препятствует реализации работ по восстановлению и модернизации систем, а также финансовой независимости предприятий ЖКХ
Под методами управления в широком значении понимаются приемы, способы или образ управленческих действий. Под методами эффективного управления ЖКХ на территории муниципального образования следует понимать совокупность действий, способов и приемов управления по координированию трудовых ресурсов, субъектов и объектов управления, направленных на достижение наилучшего результата в социально-экономической деятельности.
В качестве субъектов управления в системе ЖКХ выступают частнопредпринимательские и общественные или муниципальные организации. Как уже отмечалось, интересы бизнеса и социума не всегда совпадают: частно-хозяйственные интересы находятся в обратно-пропорциональной зависимости с муниципальными интересами: одни стремятся к получению максимальной прибыли, а другие - к общей пользе.
По степени участия органов местного самоуправления (ОМС) в управлении ЖКХ и выполнении работ и услуг выделяются следующие методы:
F прямое управление - непосредственно органами местного самоуправления;
F управление через отделы ОМС, имеющие самостоятельный бюджет;
F управление через муниципальные предприятия и организации;
F муниципально-подрядное, контрактное управление - по муниципальным тарифам частными подрядчиками;
F муниципально-арендное управление - частными арендаторами по своим тарифам с оплатой аренды и присвоением дохода;
F муниципально-концессионное управление - формальная концессия при фактическом сохранении возможности управления за муниципалитетом;
F концессионное управление - частными предприятиями на определенный срок на договорных условиях;
F частнопредпринимательское управление приватизированным имуществом.
Выбор конкретного метода управления ЖКХ на территории муниципального образования всегда носит строго индивидуальный характер и зависит от внешних факторов, местных условий и ожидаемого эффекта.
Управленческие методики по определению включают совокупность методов, приемов целесообразного проведения какой-либо деятельности. Различают общие и специальные управленческие методики. Примером общей методики может служить авторская Методика эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципальных образований. Она носит комплексный характер и включает следующие разделы:
F Сущность и социально-экономическая основа эффективного управления ЖКХ на территории муниципальных образований.
F Методы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципальных образований.
F Комплексный анализ ЖКХ территории.
F Прогнозирование в системе эффективного управления ЖКХ.
F Планирование и контроль в ЖКХ.
F Тарифная политика как инструмент эффективного управления ЖКХ.
F Экономико-управленческое моделирование систем эффективного управления ЖКХ на территории муниципальных образований.
F Информационные системы - фактор повышения эффективности управления ЖКХ на территории.
F Современные управленческие технологии в жилищно-коммунальном хозяйстве.
F Система кадровой политики в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Здесь предусматривается проведение комплексного анализа, позволяющего определить фактическое состояние дел в ЖКХ на различных уровнях территориального управления (от муниципального до регионального). Анализ может проводиться как по отдельным составляющим и отраслям жилищно-коммунального комплекса, так и по всему комплексу. В зависимости от объема и параметров анализа определяются количество и качество последующих управленческих решений, предопределяется конечный результат проводимой работы. Объем и параметры анализа - основополагающие в предлагаемых рекомендациях.
Объективная оценка состояния жилищно-коммунального комплекса составляет основу для прогнозирования тенденций. В свою очередь, прогноз тенденций, вариантов и сценариев развития - основа для осуществления оперативного, стратегического и бизнес-планирования. Освещение этих вопросов - неотъемлемая часть методических рекомендаций.
Процесс планирования и прогнозирования связан с выбором инструментов, технологий, а в общем смысле - средств эффективного управления ЖКХ. Самые замечательные и перспективные планы оказываются неосуществимыми при отсутствии адекватных средств для их выполнения. В методических рекомендациях описываются различные инструменты и средства, способствующие созданию условий для эффективного управления ЖКХ.
Эффективность управления жилищно-коммунальным хозяйством повышается благодаря объективному, системному анализу, хорошей системе планирования и прогнозирования, адекватно выбранным средствам, внутренним и внешним условиям управления, инструментам реализации и уровня квалификации специалистов, осуществляющих реализацию выполнения управленческих задач.
Рассмотрение вопросов кадровой политики, подготовки и переподготовки кадров для сферы ЖКХ предполагает методологическую завершенность комплекса управленческих мероприятий по достижению эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории.
В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику - домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость, и управлять ею.
Начал функционировать рынок жилья, изменилась структура жилого фонда по формам собственности. Однако жилищная проблема осталась по-прежнему актуальной, особенно это выражено в системе ЖКХ муниципальных образований. Суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, соответствующего нормативным и потребительским требованиям, для значительной части населения.
Жилищная проблема имеет несколько важных аспектов:
дефицит жилья - количественный аспект;
F несоответствие структуры жилищного фонда демографической структуре семей - структурный аспект;
F несоответствие имеющегося жилищного фонда требованиям к потребительским качествам жилья - качественный аспект;
F несоответствие требований к техническому содержанию жилищного фонда - эксплуатационный аспект.
Одна из основных социальных проблем, которая была и остается в центре особого внимания при формировании рыночных отношений в Российской Федерации - это осуществление преобразований и построение рыночных механизмов в жилищно-коммунальном секторе. Сегодня уже можно сделать вывод, что прошедший период подтвердил правильность и эффективность выбранных государством в начале 90-х годов путей реформирования ЖКХ. Поэтому очень важно продолжать работу по наведению порядка в жилищно-коммунальном хозяйстве. Без этого невозможна эффективная работа отрасли. Смысл проводимых преобразований заключается в снижении затрат на производство жилищно-коммунальных услуг, создании надежной системы социальной защиты населения и гарантий.
Сегодня ЖКХ испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль. И все же наиглавнейшая, "кризисообразующая" проблема-это существующая структура управления ЖКХ. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам.
Применяемый в течение длительного времени административный механизм управления жилищной сферой, отсутствие экономической заинтересованности строительных, ремонтно-эксплуатационных организаций в результатах своей деятельности и отчуждение жителей от собственности привели к серьезным негативным последствиям и деформациям в жилищной сфере. Произошло снижение качества жилищного фонда и ухудшение условий его эксплуатации. Население же было поставлено в крайне пассивную позицию, так как жители не имели реальных рычагов воздействия на строительные, ремонтные и эксплуатационные организации.
Основными причинами обострения жилищной проблемы является отсутствие реального собственника и эффективного управления жилищным фондом в современных условиях, а также бесхозяйственное отношение к жилью.
Таким образом, проблемы муниципального управления ЖКХ заключаются в недостатке средств, квалифицированных кадров, постоянном поиске альтернативных источников финансирования, в необходимости привлечения частного бизнеса, который нужно заинтересовать в решении вопросов реформирования системы ЖКХ. Жилищная проблема является весьма многогранной, требующей значительных усилий по ее решению.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
поселений
1. Состояние и проблемы инженерного обеспечения поселений
К инженерному обеспечению поселений относится обеспечение такими ресурсами, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также организации, оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования служат предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.
Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов:
♦ электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО «ЕЭС России», а в удаленных районах - местные электростанции;
♦ природный газ - организации, входящие в состав РАО «Газпром»;
♦ теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности ;
Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распределительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов.
Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского кодекса РФ определяющими правила заключения договоров энергоснабжения , и распространяются на поставки ресурсов как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров с конечными потребителями и с ресурсоснабжающими организациями, выступая в роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за потребляемые ресурсы и расплачиваются с их доставщиками.
В расчет цены ресурсов., поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке ресурсов до конечного потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распрелительных сетей и сооружений.
Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения поселений-, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков (рис. 1).
Кризис в ЖКК, о котором шла речь выше, в наибольшей мере затронул именно сферу ресурсоснабжения. Ее техническое состояние характеризуется высоким (более 60 % в целом по России, а в отдельных городах еще выше) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями носителей. Планово-предупредительные ремонты уступили место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше. Износ основных фондов, особенно в системах теплоснабжения и водоснабжения, стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления «замерзающих» городов и поселков.
Другой причиной кризиса явился неконтролируемый (в т. ч. в середине финансового года, когда все бюджетные ассигнования распределены). рост тарифов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей, особенно между поставщиками и перепродавцами ресурсов. При существующей системе оплаты потребления тепла и воды по нормативам на жителя или на 1 кв. м жилой площади у поставщиков ресурсов нет экономических стимулов к экономии и снижению затрат. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды в России на 30 % выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей - в 1,5-2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях.
Использование сложной инженерной инфраструктуры (сети, насосные станции, очистные сооружения и др.) | Неразрывность процессов производства, передачи и потребления ресурсов | ||||||||
Недопустимость перерывов в подаче ресурсов | Необходимость четкой взаимосвязи всех стадий производственного процесса |
||||||||
Особенности | |||||||||
Невозможность компенсации неполученных в один период ресурсов за счет более интенсивного предоставления в другой период | Тесная зависимость потребности в мощностях, конкретных инженерных решений и организаций производственного процесса от местных условий | ||||||||
Рисунок 1 - Особенности процессов ресурсообеспечения поселений
Существующая система тарифного регулирования препятствует привлечению частных инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры поселений, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства. Долги ресурсоснабжающим организациям составляют основную часть общей задолженности местных бюджетов , муниципальных предприятий и учреждений.
2. Государственная политика в сфере инженерного обеспечения поселений
Подпрограммой реформирования и модернизации ЖКК предусмотрена система мер по исправлению сложившейся ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений (рис. 2).
Рисунок 2 – Основные направления государственной политики по улучшению ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений
Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне, установление единых принципов государственного тарифного регулирования. В процессе такого регулирования должны быть увязаны изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию , водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень),а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Федеральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифов на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз в год, причем размер и сроки этого изменения должны быть известны на момент разработки и утверждения бюджетов всех уровней.
Переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате их по фактическому потреблению на основе показаний приборов учета будет осуществляться по мере установки таких приборов. Это должно стимулировать поставщиков ресурсов к снижений издержек на всех стадиях их производства и транспортировки, проведению ресурсосберегающей политики.
Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточно сложно в силу естественного монополизма производителей ресурсов. В то же время начинается процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также процесс установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на группу домов). Эти источники успешно конкурируют с системами централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращения неизбежных при этом потерь.
Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры поселений возможно при получении инвестором существенной экономии от сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики, для чего создана необходимая нормативно-правовая база.
3. Функции органов местного самоуправления в сфере мерного обеспечения поселений
Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы ого самоуправления ориентированы на выполнение задач, показанных на рис. 3.
Разработка и утверждение перспективных схем развития систем ресурсоснабжения поселений в первую очередь затрагивают вопросы теплоснабжения и водоснабжения. При разработке таких схем необходимо, в частности, сопоставление эффективности использования в каждом конкретном случае теплоэнергии от централизованных (через перераспределительные сети) и автономных источников.
Разработка и утверждение перспективных схем ресурсоснабжения поселений | Установление экономически обоснованных тарифов | |||||||||
Содействие установке приборов учета | ЗАДАЧИ | Сокращение потерь тепла в жилых зданиях |
||||||||
Формирование местных рынков теплоэнергии | Поиск инвесторов |
Рис. 3. Задачи органов местного самоуправления в сфере инженерного
обеспечения поселений
Автономные источники (малые котельные) оказываются, как правило, эффективнее на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче энергии сопоставима со стоимостью ее производства.
Экономически обоснованные тарифы на услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения должны быть увязаны с уровнем тарифов, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях. При принятии решений об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий, включая независимые экспертизы и проверки за счет бюджетных средств. Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса, что важно для достижения доверия потребителей ресурсов, а также установления баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечиваться процедурами мониторинга деятельности предприятий коммунальной энергетики, подготовки и рассмотрений заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу. В условиях нестабильной экономики установление срока действия тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение которых приведет к автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия. В крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные органы по регулированию тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры. Для малых муниципальных образований эти функции могут быть переданы организациям регионального уровня. На тепловую энергию и воду целесообразно устанавливать двухставочные тарифы, позволяющие обеспечивать раздельный учет постоянных и переменных затрат , что обеспечит снижение сезонных колебаний в платежах.
Приборы учета расходов теплоэнергии, холодной и горячей воды необходимо устанавливать поэтапно: в первую очередь - для бюджетных организаций и многоквартирных домов в целом, а в дальнейшем - индивидуальные приборы учета в квартирах. Последняя задача технически сложна, поскольку предполагается переустройство внутридомовых инженерных сетей, особенно сетей отопления. По мере установки таких приборов необходим переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.
Задача сокращения потерь тепла в жилых и общественных зданиях может быть решена при их капитальном ремонте и реконструкции, наряду с переустройством внутридомовых сетей и установкой индивидуальных приборов учета. Организация, управляющая жилищным фондом, должна оценить эффективность такой реконструкции.
Формирование местных рынков тепловой энергии в городах предполагает разделение ее монопольной транспортировки по единым муниципальным городским сетям и конкурентного производства на различных теплоисточниках. Это предполагает передачу муниципальных сетей и источников теплоэнергии в управление разным хозяйствующим субъектам. Такая схема может дать значительный экономический эффект, поскольку во многих крупных городах есть избыток мощности по тепловой энергии и существует объективная возможность покупать ее у производителя, предлагающего более низкую цену. Созданию конкурентной среды будет способствовать также внедрение новых технологий , позволяющих эффективно обслуживать относительно небольшие группы потребителей. В частности, компания, управляющая жилищным фондом, будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты - создать собственный локальный источник теплоснабжения или воспользоваться услугами централизованной системы.
Поиск инвесторов для модернизации муниципальных объектов и коммуникаций в системах инженерного обеспечения городов должен решаться в совокупности с поиском наиболее эффективной формы участия частного капитала в решении этой задачи. Как уже отмечалось, такой формой служат концессионные соглашения, однако конкретные условия подобных соглашений определяются местной спецификой. Муниципальная власть должна создать для инвесторов благоприятные условия.
4. Муниципальное управление общегородским коммунальным хозяйством
Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов местного самоуправления в таких сферах, как: строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка , благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых и частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т. п.
Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечивает предоставление муниципальных услуг общественного характера. Как отмечалось ранее, заказчиком этих работ выступает муниципальное образование, и финансируются они из местного бюджета. Отдельные услуги частично или полностью оплачиваются их потребителями, например, вывоз бытовых отходов, работа гостиниц, ритуальные услуги. В соответствии с Федеральным законом «О погребении и похоронном деле» (с последующими изменениями) органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Состояние и проблемы инженерного обеспечения поселений
К инженерному обеспечению поселений относятся такие ресурсы, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования являются предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.
Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов:
- электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО "ЕЭС России", а в удаленных районах - местные электростанции;
- природный газ - организации, входящие в состав РАО "Газпром";
- теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;
- водоснабжение, водоотведение - организации типа "Водоканал", в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах - акционерные общества.
Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распределительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов.
Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила заключения договоров энергоснабжения, и распространяются на поставки ресурсов как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров с конечными потребителями и ресурсоснабжающими организациями, выступая в роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за ресурсы и расплачиваются с поставщиками.
В расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке до конечного потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распределительных сетей и сооружений.
Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения поселений, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков.
Кризис в ЖКК, о котором шла речь выше, в наибольшей степени затронул именно сферу ресурсоснабжения. Ее техническое состояние характеризуется высоким (более 60% в целом по России, а в отдельных городах еще выше) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительные ремонты уступили место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2 - 3 раза выше. Износ основных фондов, особенно в системах тепло- и водоснабжения, стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления "замерзающих" городов и поселков.
Другой причиной кризиса явился неконтролируемый (в том числе в середине финансового года, когда все бюджетные ассигнования распределены) рост тарифов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей, особенно между поставщиками и перепродавцами ресурсов. При существующей системе оплаты потребления тепла и воды по нормативам на жителя или на 1 кв. м жилой площади у поставщиков ресурсов нет экономических стимулов к экономии и снижению затрат. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды в России на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей - в 1,5 - 2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях. Существующая система тарифного регулирования препятствует привлечению частных инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры поселений, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства. Долги ресурсоснабжающим организациям составляют основную часть общей задолженности местных бюджетов, муниципальных предприятий и учреждений.
Государственная политика
Подпрограммой реформирования и модернизации ЖКК предусмотрена система мер по исправлению сложившейся ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений.
Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, установление единых принципов государственного тарифного регулирования. В процессе такого регулирования должны быть увязаны изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Федеральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифов на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз в год, причем размер и сроки этого изменения должны быть известны на момент разработки и утверждения бюджетов всех уровней.
Переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате по фактическому потреблению на основе показаний приборов учета будет осуществляться по мере установления таких приборов. Это должно стимулировать поставщиков к снижению издержек на всех стадиях производства и транспортировки, проведению ресурсосберегающей политики.
Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточно сложно в силу естественного монополизма производителей. В то же время начинается процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на группу домов). Последние успешно конкурируют с системами централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращения неизбежных потерь.
Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры поселений возможно при получении инвестором существенной экономии от сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики (подробнее об этом см. в главе 6), для чего требуется создание необходимой нормативно-правовой базы.
Функции органов местного самоуправления
в сфере инженерного обеспечения поселений
Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы местного самоуправления ориентированы на выполнение задач, показанных на рис. 4.4.3.
Рис. 4.4.3. Задачи органов местного самоуправления
в сфере инженерного обеспечения поселений
Разработка и утверждение перспективных схем развития систем ресурсоснабжения поселений в первую очередь затрагивают вопросы тепло- и водоснабжения. При разработке таких схем необходимо, в частности, сопоставление эффективности использования теплоэнергии от централизованных (через распределительные сети) и автономных источников в каждом конкретном случае. Автономные источники (котельные) оказываются, как правило, эффективнее на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче энергии сопоставима со стоимостью ее производства.
Экономически обоснованные тарифы на услуги тепло-, водоснабжения и водоотведения должны быть увязаны с уровнем тарифов, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях. При принятии решений об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий, включая независимые экспертизы и проверки за счет бюджетных средств. Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса, что повысит доверие потребителей ресурсов, а также установления баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечиваться процедурами мониторинга деятельности предприятий коммунальной энергетики, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу. В условиях нестабильной экономики установление срока действия тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение которых приведет к автоматическому перерасчету или изменению производственной программы предприятия. В крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные службы регулирования тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры. Для малых муниципальных образований эти функции могут быть переданы организациям регионального уровня. На тепловую энергию и воду целесообразно устанавливать двухставочные тарифы, позволяющие обеспечивать раздельный учет постоянных и переменных затрат, что обеспечит снижение сезонных колебаний в платежах.
Приборы учета расходов теплоэнергии, холодной и горячей воды необходимо устанавливать поэтапно: в первую очередь для бюджетных организаций и многоквартирных домов в целом, а в дальнейшем - индивидуальных приборов учета в квартирах. Последняя задача технически сложна, поскольку предполагается переустройство внутридомовых инженерных сетей, особенно сетей отопления. По мере установки таких приборов необходим переход от оплаты за ресурсы по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.
Задача сокращения потерь тепла в жилых и общественных зданиях может быть решена при их капитальном ремонте и реконструкции, наряду с переустройством внутридомовых сетей и установкой индивидуальных приборов учета. Организация, управляющая жилищным фондом, должна оценить эффективность такой реконструкции.
Формирование местных рынков тепловой энергии в городах предполагает разделение ее монопольной транспортировки по единым муниципальным городским сетям и конкурентного производства на различных теплоисточниках. Это предполагает передачу муниципальных теплосетей и источников теплоэнергии в управление разным хозяйствующим субъектам. Такая схема может дать значительный экономический эффект, поскольку во многих крупных городах имеется избыток мощности по тепловой энергии и существует объективная возможность покупать ее у производителя, предлагающего более низкую цену. Созданию конкурентной среды будет способствовать также внедрение новых технологий, позволяющих эффективно обслуживать относительно небольшие группы потребителей. В частности, компания, управляющая жилищным фондом, будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты: создать собственный локальный источник теплоснабжения или воспользоваться услугами централизованной системы.
Поиск инвесторов для модернизации муниципальных объектов и коммуникаций в системах инженерного обеспечения городов должен решаться одновременно с поиском наиболее эффективной формы участия частного капитала в решении этой задачи. Как уже отмечалось, такой формой являются концессионные соглашения, однако конкретные условия определяются местной спецификой. Муниципальная власть должна создать для инвесторов благоприятные условия.
Муниципальное управление
общегородским коммунальным хозяйством
Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов местного самоуправления в таких сферах, как строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых и частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т.п.
Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечивает предоставление муниципальных услуг общественного характера. Как отмечалось в главе 3, заказчиком этих работ является муниципальное образование и финансируются они из местного бюджета. Отдельные услуги частично или полностью оплачиваются их потребителями, например вывоз бытовых отходов, работа гостиниц, ритуальные услуги. В соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" (с последующими изменениями) органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Основная цель муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством заключается в наиболее полном удовлетворении потребностей населения в соответствующих услугах. Задачи органов местного самоуправления в этой сфере показаны на рис. 4.4.4.
Рис. 4.4.4. Задачи органов местного самоуправления
в сфере общегородского коммунального хозяйства
Количественная оценка степени реализации поставленных целей и задач определяется с помощью системы муниципальных социальных стандартов и нормативов, устанавливаемых органами местного самоуправления. Она может включать:
- степень технического состояния и объемы содержания территории муниципального образования, соответствующие предъявляемым требованиям, по отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальным территориям;
- уровень качественного санитарного состояния территорий, определяемых как отношение периода времени (месяц, недели), при котором состояние площадей, улиц, проездов и т.д. соответствовало санитарным нормам, к общему годовому (квартальному) времени;
- объем отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);
- уровень площади озеленения территории, определяемый соотношением фактически достигнутого и нормативного уровня, при обеспечении условий соответствия требованиям качества зеленых насаждений;
- уровень освещенности территорий;
- нормативы содержания рекреационных зон, развития гостиничного и банно-прачечного хозяйств и т.д.
Исполнителями перечисленных работ и услуг могут быть муниципальные и частные компании всех организационно-правовых форм. Муниципальная власть должна позаботиться о четкой координации этих работ, создании конкурентной среды, своевременной выдаче муниципального заказа на бюджетные услуги и его финансировании.
В крупном городе может существовать большое количество специализированных муниципальных и частных предприятий по выполнению отдельных перечисленных видов работ и услуг. Например, содержанием зеленого хозяйства крупных городов занимаются специализированные предприятия, в хозяйственном ведении которых есть теплицы для выращивания цветов, питомники древесных и кустарниковых растений. В городах существуют специальные службы инженерной защиты территории и т.д. В малом муниципальном образовании может быть всего одно многопрофильное муниципальное предприятие, обеспечивающее весь комплекс работ.
При планировании работ по техническому содержанию площадей, улиц, сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов, озеленению и благоустройству необходимо сбалансировать требуемые нормативы и стандарты обслуживания с наличием финансовых средств. При этом возможно получение доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологий при санитарной очистке территорий и т.д.
Повышение эффективности муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством должно обеспечиваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма и системы мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества содержания, внедрения современных технологий и технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ.
Курирование деятельности общегородских коммунальных служб в местной администрации обычно осуществляет отдел (комитет, департамент и т.п.) жилищно-коммунального хозяйства.
Вопросы для самоконтроля
1. Что понимается под системой инженерного обеспечения поселений?
2. Каковы причины кризисной ситуации в системах инженерного обеспечения поселений?
3. Каковы основные направления реформирования коммунальной энергетики?
4. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления по организации инженерного обеспечения поселений?
5. Управление какими видами деятельности включает в себя муниципальное управление общегородским коммунальным хозяйством?
6. В чем особенности финансирования работ в сфере общегородского коммунального хозяйства?
7. Каковы цели и задачи муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством?
8. Какие нормативы и стандарты могут быть использованы при оценке эффективности управления общегородским коммунальным хозяйством?
Справочники
