Официальный текст :

Статья 12. Виды налогов и сборов в Российской Федерации. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов

1. В Российской Федерации устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные.

2. Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены настоящим Кодексом и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи.

3. Региональными налогами признаются налоги, которые установлены настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи.

Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены настоящим Кодексом. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются настоящим Кодексом.

Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения.

4. Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено настоящим пунктом и пунктом 7 настоящей статьи.

Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах.

Местные налоги и сборы устанавливаются настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов (внутригородских районов) о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов (внутригородских районов), если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи. Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов (внутригородских районов) в соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов (внутригородских районов) о налогах и сборах.

В городском округе с внутригородским делением полномочия представительных органов муниципальных образований по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов на территориях внутригородских районов осуществляются представительными органами городского округа с внутригородским делением либо представительными органами соответствующих внутригородских районов согласно закону субъекта Российской Федерации о разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов.

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе устанавливаются настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи. Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации.

При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены настоящим Кодексом. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются настоящим Кодексом.

Представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения.

При установлении местных сборов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, ставки сборов, а также могут устанавливаться льготы по уплате сборов, основания и порядок их применения.

5. Федеральные, региональные и местные налоги и сборы отменяются настоящим Кодексом.

6. Не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом.

7. Настоящим Кодексом устанавливаются специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в статье 13 настоящего Кодекса, определяются порядок установления таких налогов, а также порядок введения в действие и применения указанных специальных налоговых режимов.

Специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов, указанных в статьях 13 - 15 настоящего Кодекса.

Комментарий юриста :

Данная статья закрепляет финансово-юридические основы разделения властей "по вертикали", предусмотренного Конституцией РФ. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, а также наличие собственной компетенции у органов местного самоуправления предполагает наличие у каждого уровня управления собственных финансовых ресурсов, необходимых для решения задач каждого такого уровня. Налоги и сборы в современных условиях являются наиболее удобным способом изыскания финансовых средств, и в силу этого разделение налогов и сборов на федеральные, региональные и местные является безусловно необходимым. В соответствии в части 3 статьи 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Таким законом и является Налоговый кодекс. Поэтому разделение налогов и сборов по видам уровня управления, определение того, какие налоги и сборы отнести к федеральным, какие - к региональным, а какие - к местным, находится в компетенции федеральных органов государственной власти РФ.

К федеральным налогам и сборам относятся те, установление и введение которых находится в исключительном ведении Российской Федерации. Под установлением налога понимается придание налогу наименования и определение всех элементов его юридического состава. Под установлением сбора понимается определение тех элементов сбора, которые составляют его юридическую конструкцию. Введение налога или сбора - это утверждение, придание обязательной силы соответствующему описанию элементов налогообложения. Понятием "введение" охватывается и сам факт принятия уполномоченным региональным или местным органом решения о взимании налога или сбора, об обязательности его уплаты на данной территории. В отношении федеральных налогов и сборов Налоговый Кодекс закрепляет правило, согласно которому они устанавливаются только Налоговым кодексом. Из этого правила следуют два важных вывода.

Во-первых, все федеральные налоги и сборы должны быть перечислены, непосредственно названы именно в Налоговом Кодексе, а ни в каком-либо другом законе или ином правовом акте. Во-вторых, учитывая, что под установлением налога понимается определение всех элементов налогообложения, все они также должны быть закреплены в Налоговом Кодексе, и только в нем. Закрепление в Кодексе данного правила значительно упрощает ориентирование в налоговом законодательстве, так как для уяснения всей системы налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, вполне достаточно обратиться к единому кодифицированному правовому акту. Основным формальным признаком, лежащим в основе разделения налогов на федеральные, региональные и местные, является уровень органа государственной власти (местного самоуправления), к компетенции которого Налоговый Кодекс относит принятие решения о введении налога или сбора. Поэтому региональные налоги могут вводиться только по решению органов государственной власти субъектов РФ, а местные - только по решению органов местного самоуправления.

Установление и введение федеральных налогов осуществляется в одном акте - Налоговом кодексе. Установление же региональных и местных налогов разделяется на два этапа: федеральными органами устанавливаются наименования всех налогов и сборов, а также такие их элементы, как налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, предельная налоговая ставка, порядок исчисления налога; региональными и местными органами устанавливаются такие элементы налогообложения, как налоговая ставка, порядок и сроки уплаты налога. И установление, и введение региональных и местных налогов - исключительная компетенция органа представительной власти, представительного органа местного самоуправления. Только по прохождении всех этих этапов региональный или местный налог или сбор может считаться "законно установленным", а требования закона - выполненными в полном объеме.

Данная статья существенно ограничивает полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сравнении с теми, которые имелись у них до введения в действие части первой Налогового Кодекса. Данное ограничение достигается путем закрепления в Налоговом Кодексе исчерпывающего перечня элементов налогообложения, установление которых отнесено к компетенции указанных органов. Такие элементы налогообложения, как налогоплательщик, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, должны закрепляться непосредственно в Налоговом Кодексе. Налоговый кодекс специально однозначно определяет тот орган, который в силу конституционного принципа разделения властей уполномочен устанавливать региональные и местные налоги и сборы. Этим органом может быть только орган законодательной власти субъекта РФ, представительный орган местного самоуправления.

Из данного правила следует также, что законодательные (представительные) органы обязаны самостоятельно реализовывать полномочия по установлению и введению налогов и сборов. Делегирование этих полномочий органам исполнительной власти не допускается. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые являются самостоятельными субъектами Федерации, и региональные, и местные налоги устанавливаются и вводятся законами этих субъектов, принимаемыми в Москве Московской городской Думой, а в Санкт-Петербурге - Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Это объясняется тем, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения органов местного самоуправления в этих субъектах РФ отнесены к компетенции указанных представительных органов.

Так же в статье 12 закреплено важнейшее правило, ограничивающее финансовую компетенцию субъектов РФ и муниципальных образований. Однозначное закрепление в законе данного правила является следствием имевшей место в 1994-1997 годах ситуации, когда органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления было введено значительное количество (более сотни) разных налогов и сборов, не предусмотренных Законом об основах налоговой системы в РФ. Ограничение на федеральном уровне общего перечня налогов и сборов, которые могут взиматься в РФ, является существенной юридической гарантией обеспечения правовых основ единого рынка и финансового регулирования. Данное ограничение, а также закрепленный в статье 3 Налогового Кодекса РФ запрет на возложение обязанностей по уплате различных платежей, обладающих признаками налогов и сборов (определенных в статье 8 Налогового Кодекса РФ), которые не предусмотрены Налоговым Кодексом либо установлены в ином, чем это предусмотрено порядке, представляют собой серьезное достижение в развитии правового регулирования, способное реально обеспечить право собственности налогоплательщиков.

Отмена федеральных, региональных и местных налогов и сборов происходит только путем внесения изменений в Налоговый Кодекс РФ. Для отмены конкретного налога или сбора он, во-первых, должен быть исключен из перечня налогов, закрепленного в статьях 13-15 Налогового Кодекса РФ, во-вторых, из второй части Налогового Кодекса РФ должна быть исключена соответствующая глава, устанавливающая элементы юридического состава этого налога. Статья 12 закладывает также правовые основы существования специальных налоговых режимов, в рамках которых могут взиматься и иные налоги, не предусмотренные статьями 13-15 Налогового Кодекса РФ.

Правительство, издавая законы и устанавливая налоги, подобно врачу, который должен при лечении избирать наименьшее зло.

И. Бентам, английский философ, социолог, юрист

Совокупность налогов и сборов РФ, введенная в действие с 1 января 1992 г., изначально стремилась быть адаптированной к но­вому федеративному устройству страны. Она строилась именно по федеративному принципу, воспроизводя новое бюджетное устрой­ство страны. Поэтому основным и в настоящее время единствен­ным закрепленным в Налоговом кодексе РФ классифицирующим признаком разграничения налогов и сборов является их принад­лежность к соответствующему уровню управления. В соответствии со ст. 13-15 НК все налоги и сборы РФ делятся на три вида:

1) федеральные налоги и сборы;

2) региональные налоги;

3) местные налоги.

Основное разграничение этих видов налогов и сборов заключа­ется не в уровне бюджета, в который они зачисляются, а в том, ка­ким уровнем управления они устанавливаются и на какой террито­рии они обязательны к уплате. Так, в соответствии со ст. 12 НК:

Федеральные налоги и сборы устанавливаются НК РФ и обяза­тельны к уплате на всей территории РФ;

Региональные налоги устанавливаются НК РФ и вводятся в действие законами субъектов РФ и обязательны к уплате на территории соответствующих субъектов РФ;

Местные налоги устанавливаются НК РФ и вводятся в дейст­вие нормативными правовыми актами представительных ор­ганов местного самоуправления и обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге устанавливаются НК РФ и вводятся в действие законами указанных субъектов РФ.

Налоги и сборы, предусмотренные Налоговым кодексом РФ и администрируемые налоговыми органами, представлены на рис. 7.1. Следует отметить, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Кодексом.

К неналоговым обязательным платежам, в добавление к пред­ставленным на рис. 7.1, относятся также плата за лесопользование,

регулярные и разовые платежи за пользование недрами. Содержательное отличие неналоговых от налоговых платежей не в добровольности - как те, так и другие обязательны к уплате, а в признаке возмездно- сти: у налогов проявляется индивидуальная безвозмездность, в то время как у неналоговых платежей обнаруживается противополож­ный признак - индивидуальная возмездность. Формальное отличие их также в различных источниках права и в разных субъектах адми­нистрирования. Налоговые платежи регулируются законодательством о налогах и сборах, и администрируются налоговыми органами, а неналоговые платежи регулируются иным законодательством и ад­министрируются иными органами.

Рассмотрим, какова степень свободы законотворческой инициа­тивы различных уровней правления при определении обязательных элементов установленных налогов (табл. 7.1).

Устанавливая региональный налог, представительные власти субъектов РФ определяют следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, основания и порядок их применения; налоговую ставку в пределах, установленных НК РФ; порядок и сроки уплаты налога. Иные элементы регионального налога и круг налогопла­тельщиков устанавливаются только Кодексом. Устанавливая мест­ный налог, представленные органы местного самоуправления опре­деляют в нормативных правовых актах следующие элементы нало­гообложения: налоговые льготы, основания и порядок их примене­ния; налоговую ставку в пределах, установленных НК РФ; порядок и сроки уплаты налога. Иные элементы местного налога и круг нало­гоплательщиков устанавливаются только Кодексом.

Кроме перечисленных налогов и сборов на территории РФ в соответствии с главами 261-264 НК установлены также специальные налоговые режимы. Следует заметить, что эти режимы являются дос­таточно новым институтом налогового права, теоретические иссле­дования которых масштабно не проводились. По этой причине ос­таются нерешенными некоторые вопросы. Их размещение в составе налогов и сборов у нас не вызывает сомнения. Однако при этом возникают некоторые методологические проблемы.

Законодатель не приводит в Налоговом кодексе РФ четкого оп­ределения специальных налоговых режимов. Косвенное определение все же представлено в ст. 18 НК, однако оно страдает существенны­ми неточностями. По всей видимости, законодатель это прекрасно понимает, ведь не случайно оно было видоизменено в 2004 г.

Если ранее под такими режимами понимался особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени, применяемый в случаях и порядке, установлен­ных законодательством о налогах и сборах, то теперь в контексте восприятия нового смысла ст.

18 НК специальные налоговые ре­жимы можно охарактеризовать как особый порядок определения эле­ментов налогообложения, в том числе предусматривающий освобож­дение от обязанности по уплате отдельных федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов.

Можно заметить, что изменение понятийного смысла здесь не простая рокировка. В методологическом плане это переход от су­ществовавшего восприятия специальных режимов как особого по­рядка исчисления всей совокупности налогов, уплачиваемых пред­приятиями, перешедшими на такие режимы, к представлению этих режимов как особого порядка определения элементов налогообло­жения. Очевидно, что новое определение характеризуется сущест­венной недосказанностью: об элементах какого налога идет речь?

Эта трактовка приобретет смысловую завершенность, если спе­циальные налоговые режимы охарактеризовать как особые виды на­логов, а в определенных случаях - и особый порядок налогообложе­ния, переход на исчисление и уплату которых освобождает от обя­занности по уплате некоторых других налогов и сборов.

Возможность восприятия таких режимов как особых налогов подтверждает наличие у них всех обязательных признаков налогов, а также положения п. 7 ст. 12 НК, где сказано, что эти режимы мо­гут предусматривать федеральные налоги, не указанные в обозна­ченном ст. 13 НК перечне федеральных налогов, а также опреде­лять порядок установления таких налогов. По-видимому, в данном контексте речь идет о трех дополнительных федеральных налогах, установленных соответствующими специальными режимами: еди­ном сельскохозяйственном налоге, едином налоге при упрощенной системе налогообложения и едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Четвертый специальный режим не вводит нового налога, он предусматривает особый порядок налого­обложения. Таким образом, обоснованным, на наш взгляд, будет следующее развернутое определение. Специальные налоговые режи­мы - это особый порядок налогообложения и (или) особый вид федерального налога, переход на исчисление и уплату которых ос­вобождает от обязанности по уплате отдельных федеральных нало­гов и сборов, региональных и местных налогов.

Некоторую спорность может вызвать также характеристика этих специальных режимов (налогов) как федеральных по той причине, что нижестоящим уровням правления здесь в отдельных налогах предоставлены значительные полномочия по установлению их раз­личных элементов (табл. 7.2). Однако логика построения НК РФ, представляющая специальные режимы в качестве подраздела (VIII1) федеральных налогов и сборов, устраняет эти сомнения. Кроме то­го, если эти режимы определить как региональные, то возникли бы существенные проблемы с возможностью нижестоящему уровню правления предусматривать освобождение от уплаты налогов, уста­навливаемых вышестоящим уровнем.

Перечень специальных режимов, представленный в НК РФ в связи с императивным характером определяющих их норм, харак­теризуется как исчерпывающий. Данный перечень может быть расширен исключительно путем внесения соответствующих изме­нений в Кодекс. Следует также отметить, что специальные режи­мы, безусловно, отличаются от общего режима налогообложения, так как, во-первых, не должны устанавливать более жесткие усло­вия налогообложения, а во-вторых, предусматривают возможность освобождения от обязанности по уплате ряда налогов. Ни один на­лог из перечня федеральных, региональных и местных налогов, об­разующих общий режим налогообложения, не предоставляет тако­го освобождения. Исключение составляет налог на игорный биз­нес, который предусматривает освобождение, аналогичное специ­альным режимам. По этой причине данный налог следовало бы вводить именно как специальный налоговый режим.

При установлении специальных налоговых режимов законода­телем определяются обязательные элементы налогообложения. Возможность установления налоговых льгот для специальных ре­жимов НК РФ не предусмотрена, так как логика разработки этих режимов и применения их отдельными категориями налогопла­тельщиков уже продиктована определенными налоговыми префе­ренциями, адресованными этим категориям.