В развитии форм феодального государства в России XVII в. являлся переходным от сословно-представительной монархии к абсолютизму. Основными тенденциями в управлении страной в это время были централизация и усиление царской власти. Приказы как органы центрального управления переживали пору своего расцвета. Возглавляемые видными царедворцами, они управляли какой-нибудь отраслью государственного хозяйства, либо определенной территорией. На местах усиливалась система воеводского управления. Страна делилась на уезды, во главе которых стояли воеводы, подчиненные приказам.
В XVI в. Сибирь как новый край Русского государства управлялась Посольским приказом, а с 1599 г. - Приказом Казанского дворца, под: управлением которого к началу XVII в. были сосредоточены все восточные окраины страны. 80
Однако территория сибирской окраины Русского государства быстро увеличивалась, а управление ею усложнялось. Поэтому царским указом от 19 февраля 1637 г. было образовано новое центральное учреждение - Сибирский приказ. С 1 апреля 1637 г. Сибирский приказ уже функционировал. Во главе его был поставлен князь Борис Михайлович Лыков. В 1670 г. Сибирский приказ был переведен из Кремля на территорию отстроенного Нового гостиного двора в Китай-городе и размещен в бывшей таможне, где и находился до своей окончательной ликвидации в 60-х годах XVIII в.
Сибирский приказ был центральным учреждением с областной компетенцией. В отличие от типичных областных приказов (четей) с их основной финансовой функцией по сбору налогов он на протяжении всего XVII в. имел очень широкие полномочия: ведал вопросами административными, финансово-податными, таможенными, военными и в известной мере даже дипломатическими (по сношениям с Китаем, с монгольскими, казахскими и калмыцкими правителями). Сибирский приказ назначал воевод и таможенных голов, выдавая им особые наказы, ведал обороной Сибири и снабжением служилого населения (от вооружения и боеприпасов до продовольствия), судом всего русского и ясачного населения, осуществлял прием и хранение сибирской пушнины, руководил казенной торговлей с Китаем и реализацией сибирской пушнины в Европе.
Аппарат Сибирского приказа, как и других центральных учреждений, состоял из судьи (начальника) приказа, дьяков и нескольких десятков подьячих. Дьяки заведовали столами (отделами), подьячие выполняли канцелярскую работу.
Для оценки, хранения и продажи пушнины в Сибирский приказ ежегодно выбирались несколько целовальников и «купчин» из членов привилегированных торговых корпораций (гостей и гостиной сотни) в порядке отбывания ими казенных служб. Для обработки пушнины в Сибирском приказе имелись скорняки.
Должность судьи Сибирского приказа занимали виднейшие представители московской бюрократии Никита Иванович Одоевский (1643- 1646 гг.), Алексей Никитич Трубецкой (1646-1662 гг.), окольничий Родион Матвеевич Стрешнев (1663-1680 гг.), боярин и князь Иван Борисович Репнин (1680-1697 гг.), думный дьяк Андрей Андреевич Виниус (1697-1703 гг.). В 1704-1705 гг. обязанности судьи Сибирского приказа выполнял Федор Юрьевич Ромодановский, одновременно являвшийся судьей Преображенского приказа, а с 1706 г. - князь Матвей Петрович Гагарин, с образованием Сибирской губернии ставший первым ее губернатором. 81
В структуре и делопроизводстве Сибирского приказа не был выдержан какой-либо единый принцип, что вообще было свойственно системе приказного управления. Управлением Сибири ведали территориальные "СТОЛЫ», а реализацией пушнины и внутриприказными делами - функциональные подразделения приказа. Так, в 1699 г. в структуре Сибирского приказа наряду с Томским, Ленским и Мангазейским столами упоминаются расценная, купецкая и казенная палаты. Расценная палата ведала приемом и оценкой пушнины и других товаров; купецкая - «государевыми купчинами», торговавшими казенными товарами (главным образом пушниной) внутри страны и за границей; казенная - денежной казной приказа. Территориальный принцип, положенный в основу деления по столам, проводился непоследовательно. Распределение дел между столами было случайным и не совпадало с административным делением Сибири на разряды.
Основной единицей административного деления Сибири, как и европейской части страны, в XVII в. был уезд.
Местные социально-экономические особенности и удаленность от центра обусловили некоторую специфику управления Сибири. Органы сословно-представительного самоуправления русского населения в Сибири были в зачаточном состоянии, и вся полнота власти находилась в руках воевод. Дворянских сословных учреждений (в первую очередь губных старост) в силу отсутствия крупного частного землевладения в Сибири вообще не было. Царское правительство не разрушало внутреннюю организацию аборигенных народов, а стремилось опереться на нее, привлекая на свою сторону родоплеменную знать. Поэтому уездное деление Сибири опиралось, с одной стороны, на систему русских военно-административных центров и крестьянских поселений, с другой - на родоплеменную организацию аборигенного населения.
Формирование уездов в Сибири шло последовательно по мере включения в состав Русского государства новых территорий. Управлять Сибирью - далекой и огромной «государевой вотчиной» - на обычных началах было очень трудно. Поэтому здесь рано сложилось областное деление (разряды), в известном смысле предварившее губернское управление XVIII в.
Уже с конца XVI в. в Москве стремились к созданию непосредственно в Сибири административного центра, главенствующего над другими уездами. С постройкой в 1587 г. Тобольска роль такого центра была отведена ему. В наказах воеводам других сибирских городов предписывалось всякие дела согласовывать с тобольским воеводой, который в свою очередь должен был сообщать о них в Москву. Такой порядок был необычным для административной практики Русского государства и встречал сопротивление со стороны уездных воевод, но систематическое и настойчивое проведение его в жизнь довольно скоро выработало определенную традицию.
80 См.: А. Н. Копылов. Органы центрального и воеводского управления Сибири в конце XVI-XVII в. Изв. Сибирск. отд. АН СССР, 1965, № 9, сер. общ. наук, вып. 3, стр. 80-88.
81 Г. Ф. Миллер. История Сибири, т. II. М.-Л., 1941, стр. 89; ЦГАДА, ф. Московского архива Министерства юстиции, оп. I, № 8315, лл. 5, 6.
К началу XVII в. Тобольский разряд окончательно сложился и включал в себя все уезды тогдашней Сибири. До 1629 г. в него входили Березовский, Верхотурский, Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Мангазейский, Нарымский, Пелымский, Сургутский, Тарский, Тобольский, Томский, Туринский, Тюменский уезды. В 1629 г. был образован второй разряд- Томский. К нему отошли Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Нарымский, Сургутский, Томский уезды и вскоре образованный затем Красноярский уезд. Назначение (1638 г.) и приезд на Ленский волок (1639 г.) первых якутских воевод следует считать началом образования Ленского разряда. 82 Под власть якутских воевод был поставлен выделенный из Енисейского уезда Ленско-Илимский край. В 1648 г. Ленский разряд был разделен на два уезда - Якутский и Илимский. 83 Наконец, к 1677 г. относится официальное образование еще одного разряда - Енисейского, в составе Енисейского, Мангазейского и Нерчинского уездов. Фактически этот разряд сложился уже в середине XVII в. В 1681 г. к нему был присоединен Красноярский уезд, поскольку он «от Томского в дальнем разстоянии, а к Енисейску ближе». 84 В 1682 г. в Енисейском разряде прибавились Иркутский и Албазинский уезды. Первый образовался из Иркутского «присуда» Енисейского уезда, а второй выделился из Нерчинского. 85 Таким образом, на протяжении XVII в. в Сибири оформились 20 уездов.
Несмотря на образование других разрядов, Тобольск сохранял положение главного города Сибири. С 1621 г. он стал центром вновь учрежденной Сибирской архиепископии. За тобольским воеводой оставалось общее руководство всеми вооруженными силами Сибири, продовольственным снабжением «непашенных» городов, обеспечение сибирской окраины боеприпасами и вооружением, старшинство в решении вопросов внешнеполитических и торговых сношений с соседними государствами. Руководящее положение Тобольска в Сибири поддерживалось также тем, что первыми (главными) воеводами туда обычно назначали родовитых представителей боярства, близких к царскому двору. Нередко это были лица, находящиеся в родстве с царствующим домом. Иногда назначение в Тобольск цари использовали в качестве благовидного способа для устранения из Москвы неугодного вельможи.
Широкие полномочия тобольских воевод при знатности их происхождения, как писал С. В. Бахрушин, «создавали им в Сибири особый ореол власти. В глазах сибиряков тобольский воевода нередко заслонял собою фигуру далекого царя». 86 В другие разрядные города бояре назначались реже. В уездах воеводами большей частью были стольники, московские дворяне и стряпчие.
82 Во всяком случае в 1643 г. в докладе Сибирского приказа царю называются три разряда - Тобольский, Томский и Ленский (ЦГАДА, СП, стлб. 1673, л. 111).
83 Илимский уезд на протяжении XVII-первой четверти XVIII в. несколько раз менял свою подчиненность, переходя под верховенство сначала Енисейска, затем Якутска и Иркутска.
84 ЦГАДА, СП, оп. 4, № 125, л. 20.
85 А. Барсуков. Списки городовых воевод и других лиц воеводского управления Московского государства XVII столетия. СПб., 1902, стр. 84; П. Т. Яковлева. Первый русско-китайский договор 1689 г. М., 1958, стр. 119.
86 С. В. Бахрушин. Воеводы тобольского разряда в XVII в. Научные труды, т. III, ч. 1, М., 1955, стр. 253-262.
Наиболее яркими тобольскими администраторами были Ю. Я. Сулешев (1623-1625 гг.) и П. И. Годунов (1667-1670 гг.). Сулешев провел ряд мероприятий финансового порядка. Он установил твердое соотношение крестьянских наделов с размерами обрабатываемой ими государевой пашни, увеличив при этом тягловые повинности; ввел зачет земельных участков служилых людей за их хлебное жалованье, унифицировал и понизил денежные оклады служилых людей; ввел взимание в казну «выдельного» хлеба с пашен всех земледельцев; осуществил ряд мероприятий в области таможенного дела. Годунов начал строительство сибирских оборонительных линий и реорганизовал войско, введя полки драгунского строя и поселения беломестных казаков.
Четкого разграничения прав и обязанностей разрядных и уездных воевод не было. Как те, так и другие получали назначение на должность и наказы в Москве и после смены отчитывались в Сибирском приказе. Права и обязанности воевод в Сибири охватывали военные, судебно-административные, полицейские, финансово-податные и все другие стороны управления, вплоть до дипломатических сношений (в отдельных случаях) с правителями соседних народов.
Разрядный воевода обязан был обеспечивать оборону всей области и содействовать распространению власти русского царя на новые земли, представлять в Москву отчетную документацию за весь разряд. Для выполнения военных задач он наделялся правом мобилизации воинских команд из других уездов разряда. Он имел право требовать от уездных воевод своевременного представления отчетной документации, мог выговаривать им при каком-либо «нерадении» по службе. В случае злоупотреблений разрядный воевода имел право даже отстранить от должности и арестовать уездного воеводу. Однако последнее удавалось редко, так как реальных возможностей для осуществления этого права разрядный воевода не имел, поскольку уездный воевода был начальником воинского гарнизона своего уезда. (Когда уезд лишался воеводы по болезни или смерти, разрядный воевода был обязан до присылки из Москвы нового воеводы назначить кого-либо из служилых людей исполнять эту должность. До 1635 г., а затем в конце XVII и начале XVIII в. разрядные воеводы назначали в уездные центры таможенных голов и выдавали им наказы.
Уездный воевода по всем вопросам управления должен был сноситься с разрядным воеводой. Лишь «о больших делах» ему надлежало писать непосредственно в Москву, в приказ, с одновременным сообщением об этом разрядному воеводе.
Все это в известной мере ставило уездного воеводу в подчиненное положение по отношению к воеводе разрядному. Но на практике степень подчиненности была весьма различной. Она определялась многими факторами, немаловажное значение среди которых имели чины и родовитость воевод, их характеры и волевые качества, дальность расстояния уездного центра от разрядного. История Сибири XVII в. имеет немало ярких примеров разногласий и ссор между уездными и разрядными воеводами. Первые отвергали притязания разрядных рассматривать их как подчиненных, жаловались на вмешательство во внутренние дела уезда; вторые жаловались на непослушание уездных воевод их «указу».
Сибирские воеводы обладали более широкими, чем их коллеги в европейской части страны, полномочиями.
как правило, назначали одного воеводу и в «товарищи» ему дьяка или «подьячего с приписью» (с правом подписывать официальные документы). В истории Сибири XVII в. немало случаев, когда воеводскими «товарищами» назначались их сыновья.
Срок пребывания в Сибири разрядных и уездных воевод до 1621 г. не был регламентирован и колебался от 1 до 6 лет. В 1621 г. для них был установлен двухгодичный срок, а с 1635 г. - четырехлетний. С этого года смена воевод обычно производилась одновременно. Позднее правило четырехлетней службы не всегда соблюдалось последовательно. Царский указ 1695 г. предписывал посылать воевод в Сибирь на 4-6 лет. Сибирский уезд делился на русские «присудки» (слобода или острог с прилегающими деревнями, починками) и на ясачные волости. Воевода управлял уездом при помощи аппарата съезжей (приказной) избы, приказчиков слобод, острожков и родоплеменной знати ясачного населения. В разрядных центрах съезжая изба называлась еще приказной палатой, а по своей структуре и штатам она (особенно тобольская) стремилась копировать Сибирский приказ. Аппарат съезжей избы, возглавляемой дьяком или подьячим с приписью, состоял из нескольких подьячих, ведавших делами столов (ясачный, денежный, хлебный и т. д.), и писчиков. Дела между столами съезжей избы делились по функциональному принципу.
В выполнении своих функций по управлению уездом воевода опирался прежде всего на воинский гарнизон. Служилые люди выполняли обязанности приказчиков острогов и пашенных слобод, собирали ясак, транспортировали и охраняли казенные грузы, конвоировали ссыльных людей, обороняли уезд от «немирных» соседей Сибири. Заместителями воеводы по управлению воинским гарнизоном были стрелецкие, казачьи и татарские головы, а также «ротмистры» (последние командовали «немцами и литвой»). Они назначались Сибирским приказом обычно из верхов местных служилых людей, но иногда присылались из других мест.
Посадское население городов имело своих мирских и цеховых (например, «кузнецких») старост, которые помогали воеводам распределять между посадскими людьми оброки, казенные службы и «изделия», а также выступали в качестве представителей посадского мира в случае коллективных челобитий. Посадский мир без воеводы не мог принять нового тяглеца или отпустить старого. Старосты, а также сотские, пятидесятские и десятские, выбираемые по предписанию воеводы посадским миром, исполняли полицейские функции, но не обладали никакими судебными правами. Исполнение этих должностей было по существу одной из повинностей посада в пользу феодального государства. Их «выбор», скрепленный подписями посадских людей, гласил: «... будучи им у правления государевых дел, не пить и никаким воровством не воровать, из города... не збежать. И буде они у отправления государевых дел какое похищение учинят и то все взять на нас посацких людех». 87
В острожки и слободы, удаленные от уездного центра, воевода назначал управителей, так называемых приказчиков, из числа детей боярских и других лиц командного состава гарнизона. Приказчик в своем «присуде» был воеводой в миниатюре. Обязанности приказчика перечислялись в «наказной памяти», которая выдавалась ему в воеводской съезжей избе. Иногда приказчики, особенно в крупные острожки, назначались и получали «наказные памяти» непосредственно в Сибирском приказе.
В крестьянские слободы назначались особые приказчики пашенных крестьян. Наряду со служилыми людьми на эти должности иногда назначались и посадские люди. Основная их обязанность заключалась в том, чтобы следить за исправным выполнением государевыми пашенными крестьянами повинностей и за расширением казенной запашки. В помощь приказчику крестьянский мир обязан был выбирать целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для выполнения полицейских функций).
Выборные представители крестьян в данном случае выступали не столько участниками мирского самоуправления, сколько дополнительным бесплатным аппаратом правительственной администрации.
Процесс окрестьянивания рядовой массы служилого населения Сибири уже в XVII в. нашел свое отражение и во внутреннем управлении ^уезда. В конце XVII в. слободские приказчики пашенных крестьян имели «под присудом» крестьян, уездных посадских людей и обязательно беломестных казаков там, где они были.
Деление уезда на слободские «присудки» не было стабильным. Воеводы часто дробили их на более мелкие части, чтобы увеличить свои доходы от взяток при назначении приказчиков.
Особыми административными единицами в составе Сибирского уезда были ясачные волости. Разгромив татарские ханства в Поволжье, а затем в Сибири, русские власти заимствовали от них ясак как форму обложения местного населения. В Сибири ясак надолго стал главной формой эксплуатации коренного нерусского населения. В буквальном переводе на русский язык термин «ясак» означает дань, которая уплачивается в знак подданства.
На первых порах ясак, взимаемый царской администрацией в Сибири, ничем не отличался от дани, которую выплачивало местное население более сильным племенам или государственным образованиям, в «кыштымной» зависимости от которых оно находилось до прихода русских. Но с закреплением и развитием Сибири в составе Русского государства ясачная подать уже в XVII в. претерпела существенные изменения, постепенно превращаясь в ренту, уплачиваемую местным населением в пользу феодального государства за пользование землей и другими ясачными угодьями.
Русская практика взимания ясака в Сибири знала две формы - окладной и неокладной ясак. Окладной ясак - это постоянный, зафиксированный размер сбора с той или иной волости («землицы»); неокладной ясак - неопределенный - сколько возьмется. Окладным ясаком облагались те группы ясачного населения, которые уже упрочились в русском подданстве и были учтены переписными ясачными книгами. Жители территорий, которые, в силу их отдаленности от русских опорных пунктов, пограничного положения и т. п., были еще не прочно закреплены в русском подданстве, платили неокладной ясак, часто в том размере, в каком они сами находили это нужным для поддержания дружеских отношений с русскими властями. В последнем случае ясак нередко носил характер обычного торгового обмена. В ясачном сборе русских в Сибири в XVII в. вообще присутствовали элементы торгового обмена, поскольку его обязательно сопровождали «государевы подарки». Ясачным людям выдавали сукно, ткани, котлы, хлеб, водку, дешевые украшения (бисер, одекуй). Ясачный взнос состоял из собственно ясака - обязательного платежа- и добровольных приношений, так называемых «поминков» (государевых, воеводских, дьячьих). Со временем «поминки» стали так же обязательны, как ясак, и полностью с ним слились.
Ясак принимали преимущественно пушниной (соболиный оклад). Иногда его брали рыбой, скотом, оленьими ровдугами (шкурами). По мере истребления соболей стали принимать меха лис, бобров и других пушных зверей, а также разрешать уплату ясака деньгами, что несом-
ненно свидетельствовало и о втягивании коренного населения в товарно-денежные отношения. 88 В Западной Сибири, где запасы ценного пушного зверя истощились значительно раньше, чем в Восточной Сибири, к началу XVIII в. доля взноса ясака деньгами доходила до половины. 89 Но правительство было заинтересовано в поступлении в казну сибирской пушнины и с большим нежеланием относилось к переводу ясачных плательщиков на денежный оброк. Поэтому в основных пушнопромысловых районах (Якутский, Мангазейский, Енисейский уезды) замена пушного ясака денежным в XVII в. была исключительной редкостью.
Размер ясачного оклада одного охотника в разных частях Сибири был далеко не одинаков. Он колебался от 1 до 10-12 шкурок соболей. Самый большой ясачный оклад (10-12 соболиных шкурок) был у остяков Нарымского, Томского и Енисейского уездов, а самый маленький (1 шкурка)-у камчадалов, ненцев, тувинцев и некоторых групп бурят. При этом даже представители одной родоплеменной группы, жившие в разных уездах, платили по-разному; еще чаще не одинаковым был размер ясака с разных народов в одном уезде. С остяков Мангазейского уезда брали в два раза меньший ясак, чем с их сородичей в соседнем Енисейском уезде. В Енисейском уезде остяки платили по 10-12 соболиных шкурок, тунгусы - по 5, а буряты - по одной. 90 Отдельные группы аборигенов Западной Сибири были освобождены от ясака за обязательство выполнять ямскую службу. 91
Отмеченные различия в ясачном обложении зависели от целого ряда причин. Главные из них - учет русской правительственной администрацией военно-политической обстановки и природно-хозяйственных условий жизни отдельных групп и народов.
В стоимостном выражении размер ясачного платежа был меньше повинностей сибирского крестьянина или посадского человека. 92 Но если учесть разницу в уровне развития производительных сил русского населения и аборигенных обитателей края, а также насилие, которым сопровождался процесс сбора ясака, следует признать, что фискальный гнет у нерусских народов Сибири был не легче, если не тяжелее, чем у тяглых сословий русского населения края.
Ясак, как правило, собирался при посредстве местной знати. Его либо доставляли «лучшие люди» непосредственно в уездный центр (или в острог, где находился приказчик), либо за ясаком отправлялись в ясачные волости специальные сборщики. В том и другом случае ясачным людям «для спору» выдавали отписи (расписки) в получении с них ясака. Для обеспечения регулярности сбора ясака в уездном центре и в острожках существовали аманатские избы, где содержались заложники от ясачных волостей.
Сохранив и использовав в Сибири ясачное обложение, царская администрация использовала и традиционные формы внутреннего управления коренных народов, стремясь при этом опереться на родоплеменную знать путем освобождения от ясака и оставления за ней всех старых привилегий. Так, кучумовские «мурзы и мурзичи» в большинстве своем были приняты на царскую службу и составили особую группу «служилых юртовских татар». ,
Учитывалось и управлялось ясачное население по волостям, которые назывались по имени своего князька, родового старшины, «лучшего человека» или по географическому наименованию места жительства.
Во внутреннее устройство ясачных волостей царские власти не вмешивались, и их управление строилось на основе обычного права. Суд по мелким исковым и другим делам до 2 руб. вершила родовая знать. Судебные дела об исках от 2 до 10 руб. (с конца XVII в. - до 5 руб.) решал приказчик совместно с представителями ясачных людей. Более крупные дела, а также криминальные (убийства, бунт, «измена») и «смесные» дела русских и ясачных людей судил сам воевода. 93 При этом с ясачных людей, в отличие от русских, предписывалось не брать судные пошлины. 94
Политику опоры на «лучших ясачных людей» правительство настойчиво проводило и в XVIII в., постепенно расширяя их привилегии в сравнении с рядовыми массами ясачных людей. 95
Система воеводского управления, сосредоточившая в руках одного лица судебную и исполнительную власть, предоставляла широкие возможности для злоупотреблений, особенно в Сибири, вдали от контроля центра. Воеводское управление XVII в. сохраняло еще многие черты кормления. Воеводы, казачьи и стрелецкие головы, приказчики за свою службу не получали казенного жалованья. Кроме того, им строго запрещалась предпринимательская и торговая деятельность. Но это не мешало им за время службы значительно улучшить свое материальное состояние.
В Сибири было широко развито преподношение «в почесть». Когда приезжал новый воевода, ему все население подносило дары. В дальнейшем воеводам в почесть приносили пушнину, хлеб, товары, драгоценности в различные праздники, в том числе в дни рождения воеводы и членов его семьи, а также при каждом воеводском объезде уезда. Всевозможные челобитчики также подносили воеводе подарки, что уже скорее было взяткой. Сибирские воеводы легко переходили грань между «почестью» (добровольным приношением) и неприкрытым грабежом. Они облагали население различными поборами в свою пользу, недодавали служилым людям жалованье, а крестьянам «подмогу», вымогали взятки всевозможными средствами, вплоть до арестов и пыток, незаконно курили и продавали вино, наконец, запускали руку в государственную казну. 96
Воеводы особенно наживались от ясачного сбора, незаконного винокурения и нелегальной торговли. Сыщик Федор Охлопков, посланный в 1665-1666 гг. «всех воевод и таможенных голов неправды их и плутости сыскать», выявил массу злоупотреблений. Многие воеводы, посылая служилых людей для сбора ясака, обязывали их торговать воеводскими товарами. В Сургуте воевода отбирал для себя у ясачных людей верных лисиц. Якутские воеводы за отправку на сбор ясака брали взятки у служилых людей, наживая в результате этого огромные состояния. Охлопков выяснил, что воевода Михаил Семенович Лодыженский вывез из Якутска 537 «сороков» шкурок соболей, а Иван Федорович Большой Голенищев-Кутузов - 513 «сорока». Последний за 7 лет службы в Якутске только «в посулех» от якутов получил более 100 «сороков» соболей, за что богатых якутов он освобождал от ясачного сбора и записывал князцами. Якутские приказные люди в свою очередь на службе в ясачных зимовьях занимались винокурением и «преж ясачного платежа» выменивали на вино у ясачных людей пушнину, разоряя ясачных людей и наживая в год по 60 и более «сороков» соболиных шкурок. 97
87 Из «выбора» старосты, сотских, пятидесятских и десятских в г. Тюмени в 1721 г. ГАТОТ, ф. Тюменской воеводской канцелярии, № 3377, л. 1-1 об.
88 В. И. Шунков. Ясачные люди в Западной Сибири XVII в. Советская Азия, кн. 3-4, М., 1930, стр. 184-197; кн. 5-6, стр. 261-271; Е. М. Залкинд. Присоединение Бурятии к России. Улан-Удэ, 1958, стр. 192-196.
89 В. И. Шунков. Ясачные люди в Западной Сибири XVII в., стр. 270.
90 Очерки истории СССР. Период феодализма. XVII в. М., 1955, стр. 818-823; Б. О. Долгих. Родовой и племенной состав народов Сибири в XVII в. Тр. Инст. этногр., нов. сер., т. 55, М., 1960, стр. 30, 148-189, 265, 296, 452-487, 569; С. В. Бахрушин. Ясак в Сибири в XVII в. Сибирские огни, 1927, № 3, стр. Ю4-109; ЦГАДА, СП, стлб. 402, л. 116.
91 Очерки истории города Томска. Томск, 1954, стр. 10.
92 В. Огородников. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв., стр. 80.
93 Н. С. Романов. Ясак в Якутии в XVIII в. Якутск, 1956, стр. 49; В. Огородников. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв., стр. 87, 88.
94 ЛО ААН, ф. Левенталя, оп. I, № 8, лл. 1-2.
95 Ф. А. Кудрявцев. История бурят-монгольского народа, стр. 130-132; Н. С. Романов. Ясак в Якутии в XVIII в., стр. 49-52.
96 С. В. Бахрушин. Очерки по истории Красноярского уезда в XVII в. Научные труды, т. IV, М., 1959, стр. 170-178; А. Н. Копылов. Государевы пашенные крестьяне Енисейского уезда в XVII в. В кн.: Сибирь XVII-XVIII вв. Новосибирск, 1962, стр. 55, 56; ЦГАДА, СП, оп. 4, № 73, лл. 9, 10.
Воеводы брали «окуп» за назначение для сбора ясака со всех служилых людей - от приказчика до рядового по разработанной таксе. Приказчик Жиганского зимовья платил якутскому воеводе 300 руб., подьячий и толмач - по 40 руб., рядовые служилые - по 6 руб. Суммы взяток с отдельных ясачных «приказов» колебались в 60-х годах XVII в. от 20 до 600 руб., в конце века - от 100 до 1200 руб. По подсчетам сыщика Ф. Качанова, якутские воеводы в конце XVII в. только «окупу» от ясачных сборщиков получали в год 6209 руб., «опричь того, что из волостей приезжают и приносят собольми и иною мяхкою рухледью». 98 Приказные же люди брали взятки с нижестоящих служилых людей.
Общая картина управления в Сибири была такова, что, когда на место воеводы попадал более или менее порядочный служака, в серьезность его намерений мало кто верил. В 1655 г. в Енисейск на место Афанасия Филипповича Пашкова был прислан новый воевода Иван Павлович Акинфов. Наряду с другими злоупотреблениями Пашкова Акинфов обнаружил, что его предшественник присваивал деньги за квасной откуп и только таким образом за 5 лет прикарманил 1000 руб. казенных денег. Акинфов потребовал, чтобы Пашков внес эти деньги в казну. Но последний рекомендовал новому воеводе самому поступать так же и, кроме того, просил его, придравшись к чему-либо, посадить в тюрьму лиц, которые подают на Пашкова челобитья за разные притеснения. С этой целью Пашков несколько раз приходил к Акинфову, предлагая ему большие взятки. Когда же Акинфов решительно отказался принять взятку, заявив «так плутать не хочу», Пашков его «матерно бранил», угрожал и, наконец, осадил воеводу в городе, используя даурский полк, формировавшийся под его командованием для похода в Приамурье. 99
Получившие назначение в Сибирь воеводы должны были выявлять при смене старого воеводы его злоупотребления, доносить о них в Москву и самим не «жесточить» население. Однако они сами обычно скоро усваивали богатый опыт предшественников и стремились его приумножить.
В целях пресечения злоупотреблений местной администрации правительство время от времени организовывало сыски, иногда охватывавшие ряд уездов. Так, в 1696 г. в Сибирь была направлена большая сыскная комиссия во главе с думным дьяком Данилой Леонтьевичем Полянским и дьяком Данилой Андреевичем Берестовым «для розыскных дел... на Тару, в Сургут, в Мангазею, в Илимской, в Якуцкой... Велено в тех городех про ясачной и десятинной и таможенной пошлиной многой недобор, от чего со 190-го году учал умолятца, и про воеводцкие многие неправды и налоги к сибирским служивым и к торговым людем и про грабительства розыскивать». 100 Комиссия избрала местом своего пребывания Енисейск, работала несколько лет и выявила многочисленные факты коррупции воеводской администрации в Сибири. Некоторые воеводы были наказаны. Но в целом это ничего не изменило.
97 ЦГАДА, СП, стлб. 582, лл. 30-34.
98 Там же, кн. 1225, лл. 25-102.
99 Там же, стлб. 1560, лл. 111-123.
100 Там же, оп. 4, № 154, лл. 71, 72.
В управлении Сибири видное место занимали вопросы регулирования торговли. 101 Заинтересованное в нормализации экономической жизни новой «государевой вотчины» царское правительство в конце XVI в. освобождало в Сибири от таможенных пошлин как русских, так и среднеазиатских (ногайских и бухарских) купцов. Но по мере освоения новой территории и налаживания торговых связей ее с южными соседями и с европейской частью страны правительство стало облагать пошлинами русских, а затем и среднеазиатских купцов, видя в таможенных сборах немаловажный источник поступлений в казну пушнины и денежных средств. В 1597 г. было предписано брать у русских торговых людей в казну с привозных их «русских» товаров десятую часть и «десятинную пошлину с сибирских товаров ото всякого зверя от девяти десятое». В наказы воеводам с этого времени стал включаться пункт об организации сбора таможенных пошлин. Таможенные головы первоначально назначались из служилых, но вскоре их заменили более опытные в торговых делах посадские люди.
В начале XVII в. были построены первые таможни (в Верхотурье, Тобольске, Тюмени, Сургуте, Таре, Березове, Мангазее). Расширялся и круг взимаемых пошлин. Наряду с «сибирским платежом» десятой пошлины стали брать «против русских и поморских городов» всевозможные проезжие и торговые пошлины.
В отличие от европейской части страны, где воеводам не разрешалось «вступатца в таможенное дело», в Сибири до начала 20-х годов XVII в. вся деятельность таможен проходила под непосредственным руководством воевод. Таможенный голова назначался воеводой и полностью был ему подотчетен, а воевода часто вмешивался в процесс сбора пошлины. Иногда сбор пошлины поручался тому же приказчику, который посылался для ясачного сбора.
С 20-х годов XVII в. таможенные головы в Сибири стали назначаться Приказом Казанского дворца (в Тобольск и Верхотурье) или Тобольским разрядным воеводой (во все другие таможни) и снабжаться в Тобольске специальными наказами, в которых излагались принципы и порядок взимания таможенных пошлин, их состав и размеры. При этом уездным воеводам запрещалось вмешиваться в процесс сбора пошлин. Однако воеводы продолжали злоупотреблять своим правом контроля за деятельностью таможенных голов. Тогда в главные торговые центры Сибири - Тобольск, Енисейск, Верхотурье, Мангазею, Томск и Сургут - с 1635 г. стали посылать таможенными головами торговых людей из поморских городов и наказы им выдавать непосредственно в Москве. В наказы было записано, что осмотр товаров, сбор пошлин и конфискация незаконно провозимых товаров находится в «одноличном» ведении голов, которые должны были доносить в Москву, если воевода «в таможенное дело учнет вступатца и тем чинити таможенному делу какую поруху и государеве казне убыль». Эта мера несколько уменьшила произвол воевод в таможенном деле, но не дала больших положительных результатов.
В 1645 г. торговцы и промысловики во главе с виднейшими и влиятельными гостями в коллективном челобитье подняли вопрос,о злоупотреблениях сибирских воевод в таможенном управлении и добились принятия правительством «Уставной таможенной грамоты 1646 г.». По этой грамоте во всех сибирских городах, кроме Тобольска, осмотр товаров и выдача проезжих грамот осуществлялась только таможенными головами. Это усилило относительную самостоятельность таможенных голов и способствовало сокращению помех в развитии торговли. Но у воевод по-прежнему оставалось право надзора за таможенными головами, которые обязаны были воеводе сдавать собранные пушнину и деньги и давать финансовый отчет.
Заботясь о регулярном поступлении ясака и о том, чтобы ясачных людей «не ожесточити и не отбити от государя», правительство освободило их от уплаты таможенных пошлин.
Чтобы оградить казну от недобора ясака и пресечь возможное уклонение русских торговцев от уплаты таможенных пошлин, правительство разрешало торговлю с ясачными людьми только на гостиных дворах и лишь после окончания сбора ясака. На практике эту установку трудно было проводить в жизнь в силу постоянных контактов между ясачными и русскими людьми.
Пользовались льготами по сравнению с русскими и бухарские купцы. Основная сибирская пошлина - «десятая» (10%) - заменялась для них «двадцатой» (5% от стоимости товаров). С целью компенсации за трудности и тяготы службы служилым сибирским людям также предоставлялись таможенные льготы при небольших торговых операциях.
Торговлю наиболее ценными мехами правительство монополизировало. Лучшие сорта соболей, лисиц и бобров, а с 1697 г. - все сорта соболей промысловики обязаны были продавать в казну.
Русское государство в XVI-начале XVII в. имело сложную и запутанную систему таможенных сборов, унаследованную от периода феодальной раздробленности. Эта система распространялась правительством и на Сибирь, но с некоторыми особенностями: для Сибири вводилась десятипроцентная пошлина. Поступления от десятой пошлины составляли основную часть всех таможенных сборов в Сибири; она была много тяжелее основной торговой пошлины европейской части страны (так называемой рублевой).
В середине XVII в. в Русском государстве, в условиях начала складывания всероссийского рынка, была проведена таможенная реформа, ликвидировавшая внутренние проезжие пошлины и унифицировавшая торговые пошлины. На Сибирь эти изменения в то время не были распространены. Правительство не хотело лишаться высоких доходов от сибирской торговли.
Положение изменилось только к началу 80-х годов XVII в. В результате успехов местного земледелия и ремесла усилились внутрисибирские экономические связи, Сибирь стала превращаться в органическую часть Русского государства. С другой стороны, истощение пушных богатств и быстрый рост русско-китайских экономических связей изменили торговую конъюнктуру. При дальних поездках в Иркутск и Нерчинск «для китайских торгов» торговых людей стесняли устаревшие таможенные порядки в Сибири. В 1685-1686 гг. они стали требовать распространения на Сибирь общерусского таможенного законодательства. В этих условиях правительство вынуждено было пойти на реформу таможенного дела в Сибири.
Реформа имела четыре этапа: 1) отмена в 1687 г. проезжих пошлин; 2) введение в 1689 г. для Сибири дополнительных статей к Новоторговому уставу 1667 г.; 3) введение первого таможенного кодекса для Сибири- статей 1693 г.; 4) введение таможенного устава для Сибири 1698 г.
Основной, принципиальный вопрос реформы - ликвидация проезжих пошлин - был решен на первом этапе. Позднее речь шла главным образом о степени распространения десятой пошлины, об унификации ее сборов, об увеличении или об уменьшении тяжести обложения, о кодификации таможенного дела в Сибири.
Царский приговор 13 декабря 1686 г., явившийся итогом двух коллективных челобитий торговых людей (1685 и 1686 гг.), отменил взимание в Сибири проезжих и других мелких пошлин, но оставил сибирскую десятую пошлину. Таким образом, принципиально уравняв таможенные порядки в центре страны и в Сибири, правительство сохранило процентное различие в пошлинах.
Ссылка на Новоторговый устав 1667 г. и противоречивость указаний Сибирского приказа о новом порядке сбора, по времени совпавшие также с отменой ранее практиковавшихся в Сибири завышенных таможенных оценок товаров, повели к большой путанице на местах и к падению доходов от таможенных сборов. Обеспокоенное этим руководство Сибирского приказа составило в 1689 г. так называемые «пополненные» (дополнительные) статьи, которые, по мнению авторов, должны были служить дополнением к Новоторговому уставу 1667 г. и отражать специфику Сибири. Но и после этого увеличения таможенных сборов не последовало.
Тогда по указанию судьи Сибирского приказа И. Б. Репнина в 1693 г. был разработан для Сибири первый специальный таможенный устав, охватывающий все стороны внутренней и внешней торговли. Он установил жесткий порядок и очень высокие пошлины. Введя ряд новых сборов и ограничений, среди которых наиболее тяжелыми были «перекупная» десятая и десятая с каждой последующей перепродажи основных товаров сибирского рынка - пушнины, моржовых клыков и китайских товаров, устав 1693 г. сильно увеличил тяжесть таможенного обложения в Сибири по сравнению со всеми предыдущими периодами. Это была попытка казны восполнить упадок ясачных доходов за счет купеческого капитала, которая, однако, не дала желаемых результатов.
Через 5 лет правительство признало, что установленные пошлины для купцов были «тягостны», так как «со всякого рубля сходило пошлин по 10 алтын», и они «в Сибирь для торгов ехать отказали». В 1698 г. правительство вынуждено было принять «новые статьи, которые б торговым приезжим и тамошним жителям были сносны». Перекупная десятая пошлина и десятая пошлина «с приценки» (при перемещении внутри Сибири) были отменены; сбор десятой пошлины с товаров приезжих купцов устанавливался только в двух «порубежных» пунктах (Верхотурье и Нерчинске). Статьи (таможенный устав) 1698 г. значительно облегчили торговые связи Сибири с европейской частью страны и с Китаем.
В условиях складывавшегося всероссийского рынка и втягивания в него сибирской окраины правительство вынуждено было унифицировать и кодифицировать таможенную систему Сибири. Но реформа проводилась с большими колебаниями с 1687 по 1698 гг. и закончилась компромиссным решением вопроса -барьер между Сибирью и европейской частью страны в виде сбора десятой пошлины был в конечном счете все же сохранен.
Процесс приспособления аппарата управления к задачам абсолютной монархии, начатый в XVII в., был завершен государственными административными преобразованиями первой четверти XVIII в.
Начало петровских административных реформ почти не затронуло Сибирь. Реформа городского управления 1659 г. не была распространена на территорию Сибири под предлогом слабости сибирских посадов. 102 Однако нежелание правительства вводить в Сибири городское самоуправление скорее всего было продиктовано внутриполитическими опасениями, порожденными городскими восстаниями 90-х годов XVII в.
Реорганизация управления Сибири началась при проведении первой областной реформы. Среди 8 губерний, образованных по указу от 18 декабря 1708 г., учреждалась Сибирская губерния с центром в г. Тобольске. Сибирский приказ, как и другие приказы, потерял значение центрального государственного учреждения. Он превратился в Московскую канцелярию Сибирской губернии, а все его функции по управлению Сибирью перешли к сибирскому губернатору. Московская канцелярия Сибирской губернии ведала пушниной и китайскими товарами, присылаемыми из Сибири, и занималась их реализацией, а также выполняла поручения сибирского губернатора.
Первым губернатором Сибирской губернии был назначен судья Сибирского приказа князь М. П. Гагарин, бывший в то время также московским комендантом и именовавшийся «Московский комендант и генерал-президент, сибирский провинциальный судья». Открытие губернии затянулось, и Гагарин только во второй половине 1711 г. выехал в Тобольск, получив 6 марта 1711 г. официальный титул сибирского губернатора.
Под властью сибирского губернатора была объединена огромная территория, в том числе Приуралье. Ранее существовавшее уездное деление не было затронуто, но воеводы, теперь называвшиеся комендантами, стали назначаться не центральной властью, а сибирским губернатором и были во всем ему подотчетны.
Первая областная реформа затронула и таможенное управление Сибири. С именем губернатора М. П. Гагарина связан новый поворот таможенной политики в сторону усиления пошлинного обложения торговли. Таможенные чиновники в Сибири, на протяжении предыдущего столетия настойчиво добивавшиеся независимости от воевод, в начале XVIII в. снова были поставлены под опеку местной администрации. С введением губернского деления таможенные головы стали именоваться таможенными надзирателями. Назначались они губернатором (в губернии) или комендантами (в уездах) и были им подотчетны. Прочие сотрудники таможни (подьячие, целовальники, сторожа) теперь именовались канцелярскими, ларечными и другими «таможенными служителями».
С целью увеличения дохода в казну от сибирской торговли М. П. Гагарин в 1713 г. пересмотрел таможенный устав 1698 г., считая, что он создал льготные условия для торговых людей, особенно для тех, кто торговал внутри Сибири; Гагарин отменил его и ввел новый устав 1713 г. По этому уставу в Сибири опять вводился дополнительный сбор десятой «перекупной» пошлины при перепродаже товаров, кроме хлеба и прочих съестных припасов. С товаров же и пушнины, вывозимых за границу, равно и с ввозимых из-за границы, устанавливался двойной сбор десятой пошлины. Возвращаясь к жестким нормам таможенного обложения, авторы устава провозглашали: «А естли приезжим купецким людем то пошлинное взятье будет в тягость и им в том неволи нет, сильно их не прежде ни ныне никто не посылал для того промыслу; кому тягостно тот не будет ездить». 103
Таким образом, правительство еще раз пыталось в какой-то мере поправить напряженные войной до предела финансы путем усиленного обложения купеческой торговли в Сибири.
Сбор пошлин по новым таможенным правилам 1713 г. был начат не сразу и не везде одновременно. Так, в Иркутске по статьям 1713 г. пошлины стали впервые брать только в 1716 г. Вероятно, новый порядок таможенного обложения в Сибири, введенный в 1713 г., не пережил своего основного автора М. П. Гагарина, казненного за злоупотребление властью в 1721 г. В 1722 г. сибирский губернатор Алексей Михайлович Черкасский требовал от таможенных властей и воевод неукоснительного соблюдения таможенных правил, установленных статьями 1698 г. 104 В дальнейшем устав 1698 г. действовал в Сибири с незначительными изменениями вплоть до отмены в 1753 г. внутренних таможен. 105
Образование коллегий и вторая областная реформа сблизили местное управление Сибири с общерусским. Первоначально (в 1719 г.) Сибирь была разделена на 3 провинции: две приуральские (Вятская и Соликамская) и одну собственно сибирскую (Тобольскую). Затем (в 1724 г.) из Тобольской провинции выделились еще две - Енисейская и Иркутская. 106 В провинциях и уездах (дистриктах), как и в европейской части страны, появились новые должностные лица, ведавшие определенным кругом вопросов и подчиненные непосредственно центральным коллегиям: камериры, земские комиссары, рентмейстеры, фискалы. На Сибирь была распространена судебная реформа, по которой в провинциях учреждались надворные, а в уездах - нижние суды. Но надворные суды были образованы только в центрах двух сибирских провинций - Тобольске и Енисейске. Наконец, по второй городской реформе (1721-1724 гг.) городское население Сибири впервые получило право на самоуправление. 107
В управление ясачным населением Сибири ни первая, ни вторая областные реформы не внесли ничего принципиально нового.
В результате административных реформ первой четверти XVIII в. Сибирь получила в целом единообразное с другими частями Российской империи местное управление при сохранении специфики управления ясачным населением и некоторых особенностей таможенной политики.
Новая система управления бюрократизировала аппарат, но не уменьшила его злоупотребления. Управление первого сибирского губернатора М. П. Гагарина закончилось новым грандиозным сыском о злоупотреблениях сибирских властей. В 1717 г. была учреждена под руководством генерал-майора и лейб-гвардии майора И. Д. Дмитриева-Мамонова Комиссия для розыска о злоупотреблениях сибирского губернатора М. П. Гагарина и «других той губернии управителей». 108 Член комиссии капрал Максим Пущин, проводя сыск в Удинске, в частности, выяснил, что право повышать служилых людей в чинах сибирская администрация широко использовала для личной наживы. При этом действовало неписаное правило, по которому служилый человек при поверстании на службу или повышении в чине обязан был давать взятку в размере годичного денежного оклада коменданту, воеводе или губернатору, оформлявшему его продвижение. Такие показания дало абсолютное большинство допрошенных сыщиком людей. 109
Работа Комиссии Дмитриева-Мамонова охватила территорию всей Сибири; она закончилась отстранением от должностей ряда сибирских администраторов и публичной казнью губернатора М. П. Гагарина. Но даже такие меры устрашения наиболее зарвавшихся представителей царской администрации не могли ликвидировать или хотя бы значительно ослабить произвол местных властей.
Как приказная система XVII в., так и чиновничье-бюрократическая система XVIII в. были орудием классового господства феодалов над тру дящимися массами населения, забитыми и лишенными каких-либо гражданских прав.
Из сказанного следует, что естественным состоянием для государственного аппарата феодальной России были произвол и беззаконие.
101 См. А. Н. Копылов. Таможенная политика в Сибири в XVII в. В сб.: Русское государство в XVII веке. Новые явления в социально-экономической, политической и культурной жизни. М., 1961, стр. 330-370.
102 ЦГАДА, ф. Преображенского приказа, оп. 2, стлб. 719, лл. 8-50; М. М. Богословский. Городская реформа 1699 г. в провинциальных городах. Уч. зап. Инст. истории РАНИИОН, т. II, М., 1927, стр. 219, 220.
103 ЦГАДА, СП, кн. 1596, лл. 30-37.
104 ГАТОТ, ф. Тюменской таможни, № 103, лл. 22, 23.
105 Г. Ф. Миллер. Описание о торгах сибирских. СПб., 1756, стр. 15, 169.
106 Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841, стр. 2.
107 Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия в первой четверти XVIII в. Преобразования Петра I. М., 1954, стр. 332-340.
108 Н. Н. Оглоблин. Обозрение столбцов и книг Сибирского приказа (1592- 1768 гг.), ч. 3. М., 1900, стр. 335.
109 ЦГАДА, СП, кн. 1624, лл. 26 об.-61.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Гергилев Денис Николаевич. Развитие системы административного управления Сибирью в XVIII - первой трети XIX веков: диссертация... кандидата исторических наук: 07.00.02 / Гергилев Денис Николаевич; [Место защиты: Кемер. гос. ун-т].- Красноярск, 2010.- 200 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-7/323
Введение
Глава I. Развитие системы административного управления Сибирью в 1708- 1763 годах 26
1. Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века 26
2. Особенности управления Сибирью в 1730 - 1760-х годах 55
Глава II. Изменения в развитии системы административного управления Сибирью в 1763 -1801 годах 80
1. Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири 80
2. Изменения в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796-1801 годах 102
Глава IIІ. Направления развития системы административного управления Сибирью в 1801 - 30-х годах XIX века 114
1. Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах 114
2. Реализация реформ М. М. Сперанского в первой трети XIX века.. 139
Заключение 164
Список источников и литературы 169
Введение к работе
Актуальность . За последние годы были проведены серьезные преобразования государственной власти и управления в Российской Федерации. К ним относится процесс укрупнения регионов, а также назначение губернаторов представительным органом субъекта Федерации по представлению президента. Важность диссертационного исследования определяется тем, что будущее страны в немалой мере зависит от развития регионов.
Любые изменения в системе регионального управления должны быть основаны на изучении исторических традиций, новаций, в том числе успехов и неудач в системе управления страной. Это необходимо для понимания процессов централизации российского государства в современный период. Изучение исторического опыта решения управленческих проблем может способствовать выработке более четкой государственной политики в отношении регионов Российской Федерации, в частности Сибири.
В этой связи исторический опыт, исторические традиции, новаторские подходы в деле административно-территориального устройства страны представляются наиболее актуальными.
Степень научной разработки темы. В истории изучения исследуемой проблемы можно выделить несколько хронологических этапов: 1) XVIII – первая четверть XIX веков; 2) вторая четверть XIX – начало XX века; 3) 1920-е - вторая половина 1980-х годов; 4) 1990–е годы – начало XXI века.
Собирание и обобщение сведений об административной и законодательной деятельности России первого века империи началось еще современниками. О деятельности местной сибирской администрации в XVIII веке писали в своих трудах – публикаторы городовых летописей (А. К. Шторх), участники научных экспедиций (Г. Ф. Миллер, Г. В. Штеллер, И. Г. Гмелин, П. С. Паллас и др.), а также чиновники (И. К. Кирилов, В.Н. Татищев). Данные работы описывали в основном отношение населения к местным властям. На этом этапе такой характер работ являлся преобладающим.
Научная, учебная и справочная литература соответствующей тематики стала складываться в середине 1840-х годов, получив мощный импульс с обнародованием в 1830 году «Полного собрания законов Российской империи».
Одну из первых попыток представить историю государственного управления России как непрерывный процесс, имеющий свою логику и заслуживающий самостоятельного научного изучения, в XIX веке предпринял К. И. Арсеньев. Исследователь писал о зарождении и первом, наиболее продолжительном, этапе бюрократизации управления в России, связанном с развитием приказной системы.
Критическое отношение к управлению Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков было присуще составителям официального «Обозрения главных оснований местного управления», призванного обосновать необходимость реформы 1822 года. Правда, оно было издано ограниченным тиражом и предназначалось для служебного пользования.
В 1850 – 1860-х годах в условиях подготовки и проведения реформы местного управления изучением его истории занимался И. Е. Андреевский.
В 1860 – 1880-х годах авторы публицистических и краеведческих статей (Н. С. Шукин, С. С. Шашков, И. С. Москвин) в изданиях «демократического» направления сосредоточились на описании злоупотреблений чиновников, в первую очередь, восточносибирских городов, где контроль со стороны центральных органов был наиболее слабым. И. С. Москвин сообщил сведения о наиболее заметных якутских воеводах XVIII века, которые в большинстве своем либо не оставили о себе никакой памяти, либо прослыли «отъявленными грабителями».
Попытку объяснить причины неудовлетворительного состояния местного управления Сибири в XVIII веке предпринимала сибирская интеллигенция: П. А. Словцов, В. И. Вагин, Н. М. Ядринцев. Представители сибирского областничества наиболее последовательно отстаивали критическое отношение к местной сибирской администрации и воспринимали административную политику царского правительства в Сибири как часть общей «колониальной» политики метрополии.
Исходным теоретическим основанием трудов Б. Н. Чичерина, А. В. Романовича-Славатинского, И. Е. Андреевского, П. Н. Мрочек-Дроздовского был вывод Б. Н. Чичерина об усилении государства в XVII – XVIII веков в противовес развившимся «частноправовым интересам», присущим феодальному обществу. В местном управлении большим достижение государства стало усиление «административной централизации» с подчинением «второстепенных областных правителей» губернатору.
Данную концепцию подверг пересмотру А. Д. Градовский. Инструментом повышения эффективности управления стало введение принципа коллегиальности, «разделения властей» (означавшего лишь специализацию органов власти) и верховенства закона.
В последние десятилетия XIX века история управления Сибирью рассматривалась в рамках обобщающих работ компилятивного характера, основанных преимущественно на законодательных материалах и вторичных источниках. Не предлагая новых концепций для объяснения истории управления Сибирью, историки поддерживали утвердившееся представление о низкой эффективности местного управления.
Таким образом, на рубеже XIX – XX веков в изучении истории Сибири ощущалась нехватка как новых теоретических концепций, объясняющих эволюцию административной системы Сибири в XVIII – первой трети XIX веков, так и недостаточность источниковой базы исследований по истории местного управления от Петра I до Александра I.
Историко-правовой анализ административной политики в отношении сибирского региона провел С. М. Прутченко. Автор обратил внимание на соотношение общеимперских интересов и региональных потребностей, указал на необходимость учета местных особенностей в процессе принятия правительственных решений.
В труде М. М. Богословского конкретная деятельность местных учреждений была раскрыта на основе изучения обширного архивного материала, что позволило показать порядок взаимодействия различных учреждений местного управления и оценить эффективность их работы с точки зрения требований бюрократического административного законодательства.
Можно согласиться с мнением А. П. Щапова, который отмечал, что сибирское купечество составляло весомую оппозицию местной бюрократии, что определяло сущность правительственного подхода к вопросам управления регионом.
Ю. В. Готье предложил рассматривать историю местного управления в следующей хронологии: от Петра I до Екатерины II. Ученый отмечал специфику Сибири. По его мнению, в регионе развились черты, характерные для областного управления.
В целом, дореволюционная историография накопила достаточно много сведений по истории административного управления Сибирью XVIII - начала XIX веков. Особенно детально историки и юристы того времени изучали отечественное законодательство, а делопроизводственная документация правительства и органов на местах в научный оборот вводилась отрывочно и иллюстративно.
Региональный аспект местного управления в досоветский период не получил достаточного освещения. Исследователи приводили сведения о работе административных органов различных частей империи, в том числе Сибири, в тех случаях, когда эти примеры описывали ситуации, типичные для всей системы местного управления.
В советский период в центре внимания оказались проблемы экономической и социальной истории, классовой борьбы и революционного движения. В. И. Огородников, С. В. Бахрушин, И. Барер и Б. Сыромятников занимались изучением взаимоотношений представительных органов государственной власти на местах со степной инородческой родовой верхушкой. Развитие буржуазной направленности реформы сибирского управления 1822 года в рамках общероссийских тенденций исследовала Л. И. Светличная.
В советской историографии задача изучения управления Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков долгие годы оставалась без должного внимания. В 1920-1940-х годах изучение истории управления Сибирью сводилось либо к анализу «колониальной политики царизма» и изданию архивных материалов, иллюстрирующих данный тезис, либо к доказательству прогрессивного значения русской колонизации отдаленной окраины.
Важным событием в развитии исторической науки региона стало 5-томное академическое издание «История Сибири», где второй и третий тома затрагивают вопросы административного управления Сибирью в XVIII – XIX веках.
Вопросы организации администрации в Сибири в 1720-1780-х годах рассмотрела Л. С. Рафиенко. В своих работах она соотнесла правительственную политику в отношении Сибири с общим ходом государственного развития в XVIII веке. Исследования ее строились на основе изучения статуса и компетенции местных учреждений, личного состава аппарата местных органов, их практической деятельности, а также соответствия этой деятельности требованиям законодательства.
Специальное изучение системы административного управления и роли в нем дворянства предпринял С. М. Троицкий. В дальнейшем исследователи развили его вывод, что чинопроизводство XVIII века характеризуется явным предпочтением сословного происхождения личным заслугам.
В 1980-1990-х годах изучением системы административного управления Сибирью занимались Г. Ф. Быконя, М. О. Акишин. По мнению Г. Ф. Быкони, «социальная роль государственно-феодальных отношений на поздней стадии формационного саморазвития феодализма в целом была противоречивой. Противоречия между фактическим положением слоя чиновников и их сословными устремлениями не могли не проявиться в их служебной деятельности, способствуя различного рода злоупотреблениям и нарушениям бюрократического административного законодательства». Исследователь впервые выдвинул тезис о том, что сибирские чиновники выступали носителями частнопомещичьих и иных отношений эксплуатации, занимая неодинаковую роль в частном и смешанном секторах общественного производства, обмена и распределения.
М. О. Акишин рассмотрел механизм перехода от «государевой» службы к государственной, проанализировал изменения в составе сибирской администрации, проследил эволюцию структуры государственного управления и местного самоуправления, а также выделил особенности применения административного законодательства в Сибири в XVIII веке.
Современные теоретические подходы позволили исследователям подойти к переосмыслению основных научных категорий истории Российской империи, выйти на междисциплинарный и серьезный компаративистский уровень исследования истории империи и национальной политики в России и мире. Исследователи Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек. определили место Сибири в социально-экономических механизмах государства.
В сравнительном плане ценны работы А. В. Ремнева, который исследует особенности административно-территориальной модели в Сибири и на Дальнем Востоке, проблемы организации центральных и местных органов управления, кадровой политики на окраинах, однако делает это преимущественно на материалах Западной Сибири и Дальнего Востока второй половины XIX века.
В ряде статей О. А. Авдеевой детальному анализу был подвергнут процесс становления и эволюции судебной системы в Сибири, как части управленческого механизма регионом.
Проблемы управления Сибирью нередко затрагивались в биографических исследованиях, посвященных М. М. Сперанскому (В. А. Томсинов, Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек, Т. А. Перцева, А. В. Ремнев). Однако если учесть влияние «личного» фактора на процесс определения направления правительственной политики и ее реализации, то привлечение работ историко-биографического характера становится необходимым. Например, работы Н. П. Матхановой позволяют взглянуть на административную политику через призму личных интересов и амбиций высшей администрации. С. В. Кодан проанализировал законодательное наследие М. М. Сперанского, особенно части, касающиеся регулирования ссылки. Из зарубежных авторов наибольшее значение имеют исследования М. Раева, посвященные М. М. Сперанскому и его реформам в Сибири.
Проблемы, связанные с управлением Сибирью, рассматривались в зарубежной историографии (Ф. Голдер, Р. Кернер, Дж. Ланцев, P. Фишер) . Следуя за российскими, а затем и советскими сибиреведами, западные историки уделили наибольшее внимание управлению Сибири XVIII века.
Британский историк Т. Армстронг и западногерманский исследователь Ю. Семенов писали об отсутствии у правительства четкого плана административной политики и об ослаблении внимания к состоянию управления Сибирью в XVIII веке. А. Вуд, Б. Дмитришин, У. Линкольн отмечали противоречия между планами правительства и фактической деятельностью сибирской администрации. М. Бассин рассматривал проблему взаимоотношения Россия - Сибирь с позиции дихотомии Запад - Восток.
Таким образом, анализ исторической литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительное число исследований, близких к заявленной теме диссертации, комплексного и специального исследования законодательной политики имперских властей в отношении сибирского региона предпринято не было.
Объектом исследования в данной работе является административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века.
Предметом исследования является система, механизмы и особенности функционирования органов административного управления Сибирью как структурно-вариантного подразделения управленческой системы Российской империи.
Целю диссертационного исследования является выявление тенденций и направлений развития системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) охарактеризовать развитие системы административного управления Сибирью в 1708 – 1763 годах;
2) оценить причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири;
3) выявить характер изменений в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796 – 1801 годах;
4) показать реализацию реформ М.М. Сперанского на территории Сибири в первой трети XIX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1708 по 1830-е годы. Нижняя граница обусловлена начало административных реформ Петра I - 1708 год, проведение губернской реформы. В связи с этим правительство, с одной стороны, стремится к созданию наиболее полной административной централизации при единстве верховной власти, с другой, к укреплению и сохранению внешнего могущества государства. Это привело к учреждению губерний и появлению нового органа власти – губернатора. Верхняя граница исследования связана с началом реализации «Учреждения для управления сибирскими губерниями», утвержденного императором в 1822 году. Появление этого документа подводило определенный итог эволюции системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков и послужило началом особой системы управления Сибирью. Необходимость выявления слабых и сильных сторон «Учреждения для управления сибирскими губерниями» при его реализации доводит верхнюю границу исследования до 30-х годов XIX века.
Территориальные рамки исследования определены в административных границах Сибири XVIII – первой трети XIX веков. В данном исследовании понятие «Сибирь» включает в себя, за небольшим исключением, все территории восточнее Урала, вошедшие в состав России в XVI – XVIII веках.
По административно-территориальному делению Сибирь XVIII – первой трети XIX веков состояла из Сибирской губернии (1708 год) и входящих в нее: Вятской (до 1727 года), Соликамской (до 1727 года), Тобольской, Енисейской и Иркутской провинций (1719 – 1724 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1764 год) «Сибирского царства»; Тобольского, Колыванского и Иркутского наместничеств (1782 – 1783 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1798 год); Сибирского генерал-губернаторства (1803 – 1822 годы); Западносибирского и Восточносибирского генерал-губернаторства (1822 год).
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Использовались основные общенаучные и специальные исторические методы исследования. В качестве общенаучных методов были использованы аналитический, индуктивный и дедуктивный методы, а также метод описания. В некоторых случаях при описании событий или явлений использовался прием иллюстрирования. Системный подход подразумевал поиск ответов на вопросы о причинах появления особого сибирского законодательства, о факторах, влиявших на его эволюцию и этапы. Кроме этого, одним из наиболее применяемых общенаучных методов явился метод обобщения.
Проблемно-хронологический метод позволил выделить из широких тем ряд узких проблем, каждая из которых рассматривалась в хронологической последовательности. Историко-генетический (ретроспективный) метод позволил показать причинно-следственные связи и закономерности развития административной системы на территории Сибири в конкретный исторический период. Данный метод применялся для выявления роли субъективного, личностного фактора в историческом развитии системы управления Сибирью.
Специальные методы исторической и других наук (методы историзма, сравнительного анализа и статистических исследований) также широко использовались в диссертационном исследовании.
Источниковая база диссертации. При написании диссертационной работы автор использовал как опубликованные, так и неопубликованные источники. В целом источниковую базу составили: 1) законодательные акты и проекты; 2) делопроизводственные материалы; 3) материалы личного происхождения; 4) справочные издания; 5) воспоминания.
На основе Полного Собрания законов Российской империи был проанализирован довольно большой объем имперского законодательства в отношении Сибири с 1708 по 1830-е годы. Для данного диссертационного исследования интерес представляли законодательные акты, определявшие структуру, состав и функции местных органов власти: наказ губернаторам и воеводам 1728 года, инструкция губернатору Сибири 1741 года, Наставления 1764 года, Особая секретная инструкция 1833 года.
Нормативные акты Российской империи в отношении Сибири позволяют определить в государственной политике соотношение публичной и эксплуататорских функций относительно Сибирского региона.
Делопроизводственные материалы местных учреждений позволяют оценить эффективность административной политики правительства. Их можно разделить на две подгруппы: сношения (переписка учреждения) и внутренние документы. Первая группа представлена: предписаниями, распоряжениями, приказами, циркулярами, отзывами, рапортами, донесениями, прошениями, отношениями, официальными письмами. Из документов внутреннего делопроизводства учреждения использовались «доношения», распорядительные документы, служебные письма.
Наибольший интерес представляют всеподданнейшие донесения и доклады представителей местной администрации, которые позволяют выявить причины появления некоторых законов, процесс их доработки, переработки или отмены в рамках их применения на практике, определить степень соответствия законодательных норм реальным условиям и потребностям сибирского региона.
В целом делопроизводственная документация представляет важные сведения об организации, внутренней структуре и компетенциях Сибирского губернского управления, которое на разных исторических этапах было различным. Реализацию конкретных законодательных норм верховной администрации на местах можно проследить по делопроизводственной документации губернских, провинциальных и уездных канцелярий. Она воспроизводит обязанности должностных лиц учреждения, позволяет исследовать его взаимодействие с вышестоящими и местными органами власти, а также выявить состав и жалования сибирского чиновничества.
Среди опубликованных источников делопроизводственного характера следует выделить отчет сибирского генерал-губернатора «Отчет тайного советника М. М. Сперанского в обозрении Сибири с предварительными сведениями и основаниями к образованию ее управления». Материалы отчета в значительной степени повлияли на трансформацию правительственного взгляда о роли Сибирского региона в имперской политике, определили начало двух этапов в истории взаимоотношений «Российская империя - Сибирь»: позиция Сперанского подтолкнула верховное правительство вновь перейти от унифицированных принципов к системе обособленного управления регионами, особенно с этно-религиозными отличиями.
При изучении регионального управления Сибирью широко использовались нарративные источники – научные труды И. К. Кирилова, В. Н.Татищева, Г. Ф. Миллера, П. С. Палласа, И. Г.Гмелина, Г. В. Штеллера; описания Тобольского и Иркутского наместничеств; мемуары и письма чиновников, служебные записки О. П. Козодавлева, И. Б. Пестеля, И. О. Селифонтова и др.; сибирские летописи и записки иностранцев.
Документы личного происхождения (воспоминания губернаторов и генерал-губернаторов), несмотря на присущий им субъективизм, позволяют выявить различные мнения и взгляды на систему управления Сибирью в среде государственных служащих близких к системе управления, современников и непосредственных наблюдателей. Этот вид источников ценен для реконструкции общих условий, в которых происходила реализация законодательной политики самодержавия, они содержат личностные характеристики представителей местной администрации и бюрократии.
Дополнительную базу исследования составили статистические данные, позволяющие говорить о личном составе сибирской администрации, о налоговых сборах на территории Сибири.
В диссертации использовались материалы федеральных и региональных архивов Российской Федерации: Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного архива древних актов, Российского государственного военно-исторического архива, Государственного архива Иркутской области, Государственного архива Красноярского края, Государственного архива Томской области, Государственного архива Омской области.
Широко использовались документальные письменные источники, включенные в фонды органов местного управления Сибири за 1700-1800 годы, хранящиеся в РГАДА. К ним относятся текущая делопроизводственная документация: документы правительственных комиссий для решения конкретных вопросов законодательства, администрации и суда и для расследования злоупотреблений должностных лиц; переписка центральных и местных органов власти по вопросам организации, управления и функционирования администраций «губерний и провинций», донесения по делам внутреннего управления. В документах архивов также отражена законодательная деятельность императоров в отношении управления Сибирью, статистические показатели различных видов учета данных о сибирских чиновниках (сведения о штатах, о сословных принадлежностях чиновников, о жалованьях должностным лицам в сибирских губерниях за XVIII – первую треть XIX века).
Использование названных источников вместе со сравнительным изучением научной литературы позволили диссертанту создать комплексное исследование обозначенных в диссертации проблем.
Научная новизна исследования состоит в том что:
1) определена взаимосвязь и взаимообусловленность административных реформ в Сибири 1708 – 1760-х годов;
2) выявлено, что на проведение губернской реформы 1775 года повлиял комплекс причин: а) крестьянская война под предводительством Е. Пугачева, б) обострение ситуации на российско-китайской границе, в) усиление централизации административного управления на местах, требующего законодательного оформления;
3) установлено, что административные преобразования 1797 года по своему характеру были новой губернской реформой, предусматривавшей кардинальные изменения в организации местного управления;.
4) доказано, что реформы М. М. Сперанского не в полной мере решили вопросы административного управления Сибирью.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для определения последствий современных административных преобразований в Сибири. Данные диссертации использованы для преподавания исторических дисциплин и спецкурсов по истории Сибири и Отечественной истории.
Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века
В первой четверти XVIII века в России происходило множество преобразований, затрагивавших все сферы жизни. В том числе менялся административно-территориальный облик России. Сибирь, как важная составляющая этого облика, играла существенную роль в общей системе государственного строительства. Специфическими чертами сибирского региона были: протяженная территория и огромные расстояния от столиц при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат, слабая заселенность и полиэтничный состав населения. Особенности процесса освоения этого края влияли на формирование социальной структуры сибирского общества.
Первый этап государственного строительства в Сибири (конец XVI - начало XVIII веков) совпал с периодом существования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой того периода стало создание и функционирование Сибирского приказа - одного из нескольких территориальных приказов. Основной административно-территориальной единицей Сибири (как и всей страны) являлся уезд, возглавляемый воеводой. Ко времени Петра Великого все управление было распределено между центральными учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально.47 Прообразом областного деления были разряды.
Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления в России начинается с XVIII века. Петр I стремился к достижению двух основных целей - созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. При Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура - от торговли до церкви, от частного двора до солдатской казармы - не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения. Образцом для задуманной государственной реформы Петр Великий избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку.
В этих условиях в России складывается новая форма правления феодально-крепостнического государства - абсолютная монархия. Утверждение абсолютизма ознаменовалось серьезными изменениями в принципах организации государственной службы, введением бюрократических начал и формализацией и унификацией деятельности учреждений и должностных лиц.
Разрушение воеводско-приказной системы управления Сибири произошло при проведении губернской реформы 1708 года. Реформа была вызвана потребностями государства в увеличении доходов и привлечении больших масс людей для формирования армии и флота в условиях Северной войны. В. О. Ключевский так обозначил ее суть: «Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса выжимания денег из населения»
Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири
Екатерина II в начале своего царствования задумывалась о системе управления Российской империей. В манифесте 1762 года императрица заявила о необходимости реформы управления Россией, пообещав «узаконить такие государственные установления, по которым бы правительство любезного нашего Отечества в своей силе и принадлежащих границах течение свое имело так, чтобы каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка» . Государство Екатерины II должно было основываться не только на законе, но и на просвещенных подданных - «новой породе людей», в том числе и на честном чиновничестве. Как гласил один из сенатских указов этого времени, воеводы назначаются не «для получения от воеводства себе пропитания», но «по способностям к исполнению порученных им дел» .
В связи с отдаленностью региона от центра в Сибири действовали следственные комиссии для расследования дел должностных преступлений. Комиссии создавались для разбора доноса или прожекта. Доносы, касающиеся действий губернаторов, вице-губернаторов, воевод, а также затрагивающие более широкие вопросы по всей Сибири, например о сборе ясака, о контрабандной торговле пушниной, назначались Сенатом. Следователь назначался Сенатом и должен был не только пресекать очередные злоупотребления, но и выступать с предложениями об улучшении края. Мелкие вопросы вело следствие губернской канцелярии. Наиболее крупным для этого времени стало дело о коллежском асессоре П. Н. Крылове, совершавшем под покровительством своего патрона, генерал-прокурора Сената А. И. Глебова, крупные злоупотребления в Сибири.
Выявленные должностные преступления привели к новым преобразованиям в системе административного управления. Разработка реформы местного управления началась через месяц после воцарения Екатерины П. Указами от 23 июля и 9 августа 1762 года она поручила Сенату составить новые военные и гражданские штаты. Составление проекта Сенат доверил князю Я. П. Шаховскому, обратившемуся за помощью к Ф. И. Соймонову, бывшему сибирскому губернатору, являющемуся сенатором и советником «по сибирским делам». Местное управление, по проекту, разрабатываемому Я. П. Шаховским совместно с Сенатом, должно было претерпеть значительные изменения. Предложения по административно-территориальному устройству России были связаны с созданием 7 генерал-губернаторств, 17 губерний, 30 провинций, 116 приписных городов и 13 пригородков, в учреждениях которых должно было соответствовать в общей сложности 16860 человек. Проект Я. П. Шаховского был обсужден в Сенате и рассмотрен императрицей, однако не был одобрен. Но результаты этой работы не прошли даром. На основе предложений Я. П. Шаховского, Н. И. Панина и А. И. Глебова182 появились крупные законодательные акты: «О штатах» от 15 декабря 1763 года, «Наставление губернатору» от 21 апреля 1764 года и указ от 11 октября 1764 года о новом административно-территориальном делении. Важно отметить, что Екатерина II рассматривала эти меры только как начало реформы и обещала подданным «со временем» «потщится» исправить все недочеты управления страной. Однако принятие законодательных актов начала 1760-х годов привело к важным изменениям в административно-территориальном делении и системе управлении России.
Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах
Со вступлением на престол Александр I продолжает политику, направленную на централизацию власти. Демонстративно подчеркивая свое отрицание характера и методов павловского правления, он воспринял немало черт его царствования, причем в главной его направленности - дальнейшей бюрократизации и централизации управления как меры укрепления самодержавной власти монарха.
Социально-экономические процессы конца XVIII - начала XIX веков в Сибири потребовали пересмотра системы административного управления регионом. Так, сибирское население с 1795 по 1850 годы увеличилось в два раза с 595 тыс. душ до 1 млн. 210 тыс. душ мужского пола257. По темпам прироста населения Сибирь опережала центральные регионы Российской империи. Удельный вес населения Сибири по отношению к России повысился с 3,26% до 4,32%. Рост населения опережал развитие экономики региона.
Административные реформы высшего и центрального звеньев государственной власти были плохо согласованы с местным управлением, принципы которого были заложены Екатериной П. Министерская реформа 1802 года, предполагавшая переход к общей централизации и отраслевому принципу управления, противоречила «Учреждению о губерниях» 1775 года, где был заложен принцип децентрализации власти. Генерал-губернатор и губернатор, находясь вне иерархии высшей власти, олицетворяли связующее звено между центральной и местной администрацией. Генерал-губернатор, включаясь в систему местного управления, должен был одновременно быть и главой местной власти, и осуществлять функцию надзора. Тем не менее, он не имел права издавать обязательные постановления, изменять штатное расписание учреждений, распоряжаться денежными ресурсами, что приводило к противоречиям в системе административного управления территорией.
13 июня 1801 года Непременный совет постановил, что генерал-губернаторы необходимы не только для приграничных территорий, но и повсеместно. В первые годы царствования в поле зрения правительства Александра I попадают нужды сибирского управления. Один из влиятельных сановников граф, А. Р. Воронцов высказал сомнения по поводу применимости «Учреждения для управления губерний...» к Сибири. Непременный совет принял решение о восстановлении генерал-губернаторства в Сибири. И для изучения местных условий предлагал отправить в Сибирь «особенного чиновника», который бы представил проект нового административного устройства.
В Сибирь был направлен ревизором сенатор Иван Осипович Селифонтов, которому поручалось разработать проект административных преобразований вверенных ему территорий 5 . Сенатор имел опыт работы в Сибири, так как в 90-х годах XVIII века занимал должность вице-губернатора в Тобольске, а в 1796 году был назначен генерал-губернатором в Иркутск260. Ему была дана особая инструкция, в которой говорилось, что «сибирский край по пространству своему, по разностям естественного его положения, по состоянию народов, его населяющих, нравам и обычаям» нуждается «в самом образе управления особенного постановления», основанного на достоверном представлении местных обстоятельств, «коих по всем их подробностям сообразить и привести в надлежащее единство на столь великом расстоянии невозможно» .
Одной из наиболее значимых составных частей России, как в досоветский период, так и в настоящее время, является Сибирь. Это географическое название, несколько столетий назад являлось общим для всех территорий, находящихся за Уралом. Для многих россиян оно и по сегодня объединяет в себе Урал, Западную и Восточную Сибирь, а также Дальний Восток, то есть, 87% общей площади Российской Федерации.
Вхождение Сибири в состав нашей страны ускорило развитие этого края. Однако российское правительство сразу столкнулось с трудностями, связанными с управлением этой территорией. Необходимо было удерживать приобретенные земли, подавлять выступления недовольных, устанавливать дипломатичные связи с азиатскими странами, развивать торговлю, открывать промыслы, колонизировать страну и обеспечивать ее продовольствием. Ситуация осложнялась тем, что Сибирь была далеко от правительственного надзора – Москвы и Петербурга. В итоге, при осуществлении центрального управления Сибирью в досоветский период, верховная власть столкнулась с трудностями, в еще более значительными, чем те, с которыми сталкиваются современные российские власти.
В правящих кругах Россия начала ХIХ века основной стала идея об отступлении на окраинах страны от универсальной общегосударственной административно-политической структуры. Значительные размеры территории, этническая и социальная разнородность населения, удаленность от центра усложняли управление Сибирью. Кроме того, к началу этого времени резко снизилась доходность этой территории. Стремление учесть местную специфику нашло отражение в законодательстве 1803-1806 гг. В 1803 году именным указом Александра I было поручено тайному советнику И.О. Селифанову произвести обследование Сибири и выдвинуть свои предложения, как удобнее разделить Сибирь и какие для нее нужны особые законы.
В 1803 году была проведена новая административная реформа. Восстанавливалось должность генерал-губернатора упраздненная в 1877 году. Именным указом «Об образе управления сими губерниями» компетенция генерал-губернатора еще более расширилась, определялись его права и обязанности . Он являлся верховным представителем царской власти в Сибири. Ему подчинялись губернаторы всех сибирских губерний и начальник Камчатки. В руках генерал-губернатора сосредоточилась высшая административная власть: поручался надзор за деятельностью всех административных и хозяйственных сооружений. Он утверждал решения судебных учреждений, управлял сибирскими национальными меньшинствами; ему подчинялись все войска, находящиеся на территории Сибири. Он мог по своему усмотрению смещать «нерадивых» чиновников, кроме губернаторов, вице-губернаторов, начальников палат . По сути, это был возврат к системе управления петровских времен.
В качестве главных задач генерал-губернатора выделялись следующие: добиться исправного и точного исполнения чиновниками их обязанностей, способствовать распространению земледелия, заботиться о поселении за Байкалом; искоренить в Сибири «дух ссоры я ябеды» путем наказания по суду доносчиков; наблюдать, чтобы кроме установленных сборов и повинностей, не были установлены никакие другие, оставить ясачных при их собственных правах и обычаях и следить, чтобы никто не вмешивался в их дела .
Канцелярия генерал-губернатора делилась на 4 отделения:
- отделение ведало делами и отношениями с министерством и юстиций;
- отделение – дела и отношения с министерством финансов;
- отделение — с министерствами иностранных, внутренних, духовных дел и просвещения;
- отделение – дела и отношения с военным министерством. .
В ходе преобразований 1803-1806 гг. предусматривались также меры по увеличению губернского и уездного аппарата управления. В 1804 г. число уездов было сокращено с 33 до 23-25. Вследствие малой плотности населения они делились на комиссарства, была создана Томская губерния со штатом учреждений; в Томской и Иркутской губерниях вместо правлений учреждались правительства с двумя экспедициями — исполнительной и казенной (вместо казенных палат) . Сибирским генерал-губернатором в этот период был И.О. Селифонтов. В 1806 г. его сменил И.Б. Пестель (до 1819 г.). В 1819 г. Сибирским генерал-губернатором был назначен М.М. Сперанский. Он должен был составить проект реформ, необходимых для Сибири, и лично представить его царю.
28 июля 1821 г. в Петербурге был учрежден Сибирский комитет для рассмотрения проекта, представленного Сперанским. В июле 1822 г. стала проводиться новая административная реформа, система учреждений которой больше соответствовала условиям Сибирского края. Были созданы дополнительные звенья госаппарата. Вся Сибирь делилась на Западную и Восточную; в них организовывались главные управления в составе генерал-губернатора и 6 членов Совета. В системе губернских государственных учреждений появились совещательные — коллегиальные общие управления (гражданский губернатор и губернский Совет). Прежние отраслевые органы сосредоточились в частном управлении — губернских правлениях, казенных палатах, суде, прокурорских делах.
Областной аппарат не имел стандарта. Например, в Омске применялась структура, подобная губернской. В Якутске была принята простейшая организация — только начальник и правление без отраслевых структурных частей. На третьей ступени находились учреждения окружной компетенции (бывшие уездные). Округи дифференцировались по разрядам (в расчет бралась численность населения).
К I разряду относились многолюдные уезды: Тюменский, Тарский, Ишимский, Каинский, Томский, Енисейский, Минусинский, Верхне и Нижнеудинский, Нерчинский. В них вводились общие (окружной начальник, совет из представителей отраслевых учреждений) и частные (окружной и земский суды, казенное управление, прокурорские дела) окружные управления. Во II разряд входили средние по численности населения уезды, в которых вводилось только частное отраслевое управление. Сюда относились в Тобольской губернии — Тобольский, Березовский, Туринский, Ялуторовский, Курганский, Тюкалинский уезды; в Томской — Колыванский, Барнаульский, Кузнецкий, Чарышский (Бийский); в Енисейской — Ачинский, Канский, Красноярский; в Иркутской — Иркутский, Киренский. III разряд составляли малонаселенные уезды, где были только земский исправщик, окружной лекарь: в Якутской области — Вилюйский, Олекминский, Верхоленский, Среднеколымский уезды; в Охотской — Охотский и Чижигинский; в Камчатской – Петропавловский.. Кроме того, по реформе создавались специальные органы управления некоторыми отраслями хозяйства и категориями населения.
Административная реформа 1822 г. в принципе не затрагивала устоев системы управления в Сибири. Она не ограничивала полномочия главы местного аппарата управления. Совещательный орган — Совет — полностью от него зависел. Генерал-губернатор являлся проводником внутренней политики абсолютизма на местах. Наряду с ростом компетенции генерал-губернатора наблюдается также увеличение ответственности и власти губернаторов, выделение их канцелярий из губернского правления в самостоятельные учреждения.
После 1822 г. административное устройство Сибири кардинально не изменялось. Частичные преобразования проводились в Омской области и при организации новых областей на восточной окраине Сибири.
Таким образом, развитие политико-административных институтов в начале XIX вв. отражало усложнение задач государства в условиях развития, а затем и кризиса феодальных отношений. Это выразилось прежде всего в уплотнении административной структуры и рационализации управления. В Сибири рационализация управления выразилась в умножении числа временных комитетов, выбранных органов, в учете внутренних региональных особенностей этой территории. Отличительной чертой этого периода было то, что в местном аппарате управления предусматривалась специализация деятельности учреждений судебного, финансового, административного профиля.
Библиографический список:
- Обзор фонда сибирского генерал-губернатора. Омск. 362с.
- Рабцевич В.В Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск: М., 625с.
Материал из Историческая энциклопедия Сибири
УПРАВЛЕНИЕ СИБИРЬЮ .
Управление и суд в Сибири XVIII в. , система органов гос. упр-ния и мест. самоупр-ния, установленная Петром I взамен воеводского управления и существовавшая в осн. своих чертах до Павла I. Важнейшая черта упр-ния XVIII в. – соединение в одних руках исполнит. и судеб. власти. В ходе 1-й губ. реформы Петра I в 1708 создана Сибирская губ. в составе «сибирских городов», а также приписанных «поморских городов» (см. Административно-территориальное устройство). Реальное начало губ. упр-ния положено прибытием в Тобольск (1711) губернатора кн. М.П. Гагарина. После упразднения Сибирского приказа губернатор стал ведать всеми адм., фискал. и судеб. делами, подчиняясь только монарху и Сенату. При губернаторе была создана Сибирская губ. канцелярия. В 1713 в нее входили 5 дьяков и 24 подьячих (7 старых, 2 «средней статьи» и 15 молодых). Структура канцелярии в осн. унаследована от Тобольской приказной палаты – приходный и расходный, разрядный и судный столы.
Высш. должн. лицом в уезде стал комендант (1712), унаследовавший власть и полномочия воеводы. Он был администратором, судьей и сборщиком налогов, ему подчинялся воен. гарнизон.
В 1715 Петр I попытался отделить гражд. упр-ние в уездах от военного, упразднив должности обер-коменданта и коменданта в городах, где не было гарнизона. Комендант становился исключительно командиром гарнизона, а его адм., судеб. и фискал. обязанности переходили к ландратам. Но в большинстве городов Сибирской губ. коменданты оставались, т. к. в них гарнизоны располагались (либо регуляр. воен. части, либо служилые люди «по прибору»). Губ. реформа кардинально изменила положение гражд. служащих. По именному указу 1715 канцелярией руководил лично губернатор, ему полагалось жалованье – 1,2 тыс. руб. и 600 пуд. хлеба в год; старые подьячие получали 60 руб. и 30 пуд., «средней статьи» – 40 руб. и 20 пуд., молодые – 15 руб. и 10 пуд. Ландрату выплачивалось 120 руб. и 120 четвертей хлеба, комиссару – 60 руб. и 60 четвертей, 4 подьячим при ландрате – по нормам губ. канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо оклад. жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество. Коменданты и ландраты в своей деят-ти опирались на мест. гос. и сослов. органы. Круп. изменения в 1710-е гг. произошли в тамож. упр-нии и упр-нии «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». Центр. фигурой в последнем оставался приказчик, назначавшийся комендантом, но с 1711 приказчиков в слободах стали заменять выбиравшиеся из крестьян «бурмистры». В нек-рых сиб. слободах приказчики действительно исчезли, но их власть была восстановлена в 1716, бурмистры же в деревне сохранялись и после этого. Важной особенностью губ. реформы стало создание в 1711 бюрокр. органа по надзору за деят-тью гос. аппарата – фискалов. Реформа 1708–11 вызвала рост злоупотреблений со стороны мест. власти, недовольной чрезмерной концентрацией прав в руках губернатора. Напр., доносы фискала А.Я. Нестерова положили начало делу М.П. Гагарина.
Губ. упр-ние и суд подверглись реорганизации в результате 2-й реформы Петра I (1719–27). В Сибири эта реформа связана с новым адм.-тер. делением и назначением 29 мая 1719 сиб. губернатором кн. А.М. Черкасского. В соотв. со «штатом Сибирской губернии» (1724) ее возглавляло губ. правление в составе губернатора (ранг – ген.-лейт.), вице-губернатора (ген.-майор), коменданта (бригадир), плац-майора. Главами администрации в Енисейской и Иркутской провинциях были воеводы. Под их надзором действовали специализир. органы упр-ния: камерир – зав. сборами податей и казен. имуществом; рентмейстер – казначей, отв. за казну; провиантмейстер – зав. натур. сборами. В Тобольской, Енисейской и Иркутской провинциях учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерир. конторе «обретались… сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов». В уездах оставались воеводы при введении новой должности земских комиссаров, к-рым передавалась вся адм.-полиц. власть в дистриктах. Все лица в губ. упр-нии должны были исполнять должн. инструкцию, имевшую силу рос. закона.
Техн. аппаратом, обеспечивавшим деят-ть всех должн. лиц, стали канцелярии. Ими на губ. и провинц. уровне руководили секретари (дьяки), на уезд. – канцеляристы (подьячие «с приписью», старые подьячие). Делопроизв-во осуществляли канцеляристы, подканцеляристы, копиисты (большинство из них в 1720-х гг. именовались по-старому – подьячие). При канцеляриях имелись также сторожа, рассыльщики и др.
Помимо адм. и фискал. органов в Сибири создавались и специализир. – по упр-нию горными делами во главе с Берг-коллегией.
В соотв. с замыслом реформы суд отделялся от администрации. На губ. и провинц. уровнях в Сибири было создано 2 надвор. суда – Тобольский (1720) и Енисейский (1722). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиал. началах, присутствие составляли през., вице-през. и неск. асессоров; при них действовали канцелярии во главе с секретарями. Низш. инстанцией гос. судов в Сибири стали единолич. трибуналы «городовых» («земских») судей (с 1722 – судеб. комиссаров).
Провинц. реформа и подушная перепись привели к радикал. изменениям в сослов. самоупр-нии. В обеспечении этих круп. мероприятий в Сибири большую роль сыграл чрезвыч. орган упр-ния – переписная канцелярия полк. кн. И.В. Солнцева-Засекина, подчиненная непосредственно Петру I и Сенату. «Свидетельство душ» в Сибирской губ. фактически стало новой всеобщей переписью, при к-рой переписная канцелярия занималась решением проблемы сослов. принадлежности в сиб. об-ве.
В 1722–23 Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в гос. крестьяне. Но вследствие протестов сиб. губернаторов, доказывавших необходимость сохранения сословия служилых людей в Сибири с их ратной службой и адм.-полиц. обязанностями, Сенат утвердил «штаты» необходимых для Сибирской губ. служилых людей, к-рые освобождались «до указу» от подушной подати. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению воен. иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоупр-ния, резкому снижению роли казачества в обществ.-полит. жизни Сибири.
В эти же годы изменилось городское упр-ние и самоупр-ние, а также упр-ние крест-вом.
При проведении I ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сиб. «иноземцев». В 1720–21 А.М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещеных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого выступил митр. Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и сиб. аборигенов в подушный оклад определять было не велено. Такой правовой статус ясачных «иноземцев» означал и сохранение в их «землицах» и «волостях» прежней системы упр-ния. Это отразилось и на компетенции гос. судов в отношении абориг. населения, к-рое традиционно судили свои князцы и старшины на основании обычного права. В 1727 губернатор и през. надвор. суда М.В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пелыме судебным комиссарам быть не надлежит… для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы».
Губ. упр-ние и суд в Сибири реорганизованы в ходе контрреформ 2-й пол. 1720-х гг. В результате проведения контрреформ (1727–28) в Сибири, как и во всей России, установилось трехзвенное адм.-тер. деление, впервые строго централизованное. Осн. стала губерния. В нее входили провинции, к-рые делились на уезды. В провинциях и городах была восстановлена единолич. власть воевод, подчиненных губернаторам. В состав Сибирской губ. входили Тобольская, Енисейская и Иркутская провинции. В Иркутскую провинцию был назначен вице-губернатор, к-рый подчинялся только Сибирскому приказу.
В 1764 Сибирь разделена на 2 самостоят. губернии – Тобольскую и Иркутскую. В состав Тобольской вошли Тобольская и Енисейская провинции. В 1767 были изменены границы уездов, и в нек-рых из них воевод заменили комиссары. Изменения в адм.-тер. делении в теч. 1736–75 происходили неоднократно.
Сибирскую губ. возглавлял сиб. губернатор со всей полнотой адм., полиц., судеб., финанс., хоз. и воен. власти. Он назначался именным указом по представлению Верховного тайного совета (1726–30), Кабинета е. и. в. (1731–41) и Сената. С 1736 была введена должность иркут. вице-губернатора, а с 1764 – губернатора, к-рые также назначались по именному указу.
Провинц. и уезд. воеводы назначались Сиб. приказом из кандидатов, рекомендованных Герольдмейстерской конторой Сената, а комиссары и управители в дистрикты и слободы – Сибирской губ. канцелярией. Если уезд временно оставался без воеводы, сиб. губернатор имел право назначать вр. управителя «за воеводу» по своему усмотрению. С 1764 воевод, комиссаров и управителей назначал губернатор по представлению Сената. Провинц. и уезд. воеводы, управители в дистриктах подчинялись губернатору. С 1727 он имел право самостоятельно отстранять от дел управителей в дистриктах, с 1740 – провинц. и уезд. воевод в случае их злоупотреблений.
Исполнит. органами при губернаторе, воеводах, комиссарах и управителях были канцелярии. В их структуру входили присутствие, своя канцелярия и служители. В присутствии губ. канцелярии состояли губернатор, вице-губернатор (с 1764 – товарищ губернатора), губ. прокурор; в присутствии провинц. канцелярии – провинц. воевода, штаб-офицер у подушного сбора (1736–64), провинц. прокурор (с 1764); в присутствии воевод. канцелярии – воевода и штаб-офицер у подушного сбора (1736–64).
Канцелярии делились на повытья с приказными (канц.) служителями, руководил к-рыми секретарь или подьячий «с приписью». К внеканцеляр. служителям воевод. канцелярий относились команды рассыльщиков (4–27 отстав. солдат, по штатам 1732), вместо жалованья получавших земел. уч-ки, счетчики, избиравшиеся посадскими людьми, а также солдаты действит. службы при офицерах подушного сбора. В обязанности счетчиков входили учет и хранение казен. денег и ценностей, а солдаты несли караулы, исполняли экзекуции, принуждали к уплате налогов и боролись с разбоями.
Одна из гл. целей контрреформ 1727–28 – сокращение расходов на гос. аппарат. Уменьшалось жалованье воеводам, а нек-рым категориям канц. служителей вместо жалованья разрешено «довольствоваться от дел… по прежнему». С 1763 жалованье стали получать все служащие гос. аппарата.
Важнейшие законодат. акты, определявшие компетенцию мест. правителей 1730–50-х гг.: общерос. наказ губернаторам и воеводам (1728), инструкции сиб. губернатору (1741), «Наставление губернатору» (1764). Органы мест. власти были обязаны исполнять указы Сената, коллегий и Сиб. приказа (до его ликвидации в 1763). Губернатор объединял и мест. власть; рассматривал жалобы на все подчиненные ему структуры и являлся для провинц. и городовых воевод «ближнею командою», к-рую те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». За мест. правителями закреплялись адм.-полиц. и фискал. функции. Губернаторы и воеводы получили искл. право суда по любым разбойным делам. В инструкции 1741 губернатору вменялась и дип. часть, в т. ч. присоединение «немирных землиц», и дип. отношения с Китаем и калмыками.
В своей деят-ти губернаторы и воеводы опирались на гос. органы и органы мест. самоупр-ния. В 1730–50-е гг. формировались отрасл. гос. органы, управлявшие горными заводами (см. Горными округами управление).
При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях действовали особые финанс. органы – рентмейстерские конторы при губ. и провинц. канцеляриях, Сиб. приказе и Штатс-контор-коллегии. В кач-ве органа финанс. упр-ния они являлись губ. и провинц. казначействами: вели прием, хранение и распределение ден. средств, поступавших от мест. учреждений и от населения губернии и провинций. При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарство. В 1730–70-х гг. в Сибири происходило становление регуляр. полиции (см. Полиция в Сибири).
Мест. органом по управлению беломестными казаками, гос. и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба под ведомством уезд. воеводы. Ею руководил приказчик, назначенный воеводой (в дистриктах – управителем) из сиб. служилых людей, или присланный из Европ. России дворянин. Делопроизв-во вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крест. общины, она же в помощь приказчику избирала целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для исполнения полиц. функций).
В 1730–70-е гг. на тер. Сибири действовали чрезвыч. органы, проводившие следствия по злоупотреблениям мест. властей. Учреждались они либо сиб. губернатором, либо Сенатом; часто действовали под личным контролем монархов. Наиболее известные – следств. комиссии об иркут. вице-губернаторе А.И. Жолобове (казнен в 1736), сиб. губернаторе А.М. Сухареве, тобол. губернаторе Д.И. Чичерине, иркут. губернаторе Ф.Г. Немцове и нерчин. горном командире В.В. Нарышкине.
Начало реформ 1770–80-х гг. в Сибири ознаменовалось введением в действие «Учреждения для управления губерний» (1775), «Устава благочиния, или полицейского» (1782) и «Грамоты на права и выгоды городам» (1785). В 1780 генерал-губернатором пермским и тобольским назначен Е.П. Кашкин, в 1782 генерал-губернатором иркутским и колыванским – И.В. Якоби.
В авг. 1782 в состав Тобольского наместничества вошли Тобольская и Томская обл. (16 уездов). 6 марта 1783 образовано Иркутское наместничество: Иркутская, Нерчинская, Охотская и Якутская обл.(17 уездов). В 1779 из состава Тобольского наместничества выделена Колыванская обл., в 1783 преобразов. в наместничество, вошедшее в состав ген.-губернаторства Иркутского и Колыванского.
Сиб. губерниями управляли генерал-губернаторы, представлявшие верхов. власть. Они назначались монархом и имели неогранич. полномочия, вкл. высш. полиц. власть, гос. безопасность, командование гарнизонами, обеспечение губернии провиантом. Они обладали также правом контролировать суды, устранять «судебные волокиты» и отменять исполнение приговоров до спец. решения высш. судеб. власти. Однако при этом им запрещалось вмешиваться в судопроизв-во.
В состав наместнического правления входили губернатор, 2 советника, секретарь и канцелярия. Это был высш. исполнит. орган на тер. губернии, к-рый «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В его компетенцию входили: контроль над исполнением указов и постановлений верхов. власти, Сената и др. высш. органов, а также судеб. решений, надзор за деят-тью всех должн. лиц губернии. Полномочия ген.-губернатора и губернатора законодательно не были определены, и это фактически ставило второго под контроль первого.
При губернаторе действовал приказ общественного призрения, к-рый осуществлял правительств. политику в народ. образовании, соц. обеспечении, медицине, ведал исправит. учреждениями. При наместническом правлении числились губ. землемер, архитектор и механик (машинный или мельничный мастер). В Иркутской губ. была сохранена канцелярия погран. дел, как и прежде подчинявшаяся и иркут. губернатору, и Военной и Иностранной коллегиям.
На уезд. уровне адм. власть поручалась городничему (уезд. город) и нижним земским судам (в составе капитан-исправника, 2 дворян. и 2 сел. заседателей, секретаря с канцелярией). В городах также учреждались должности уезд. землемера, доктора, лекаря, 2 подлекарей и 2 учеников лекаря.
Хоз.-попечит. и финансово-налог. делами в сиб. губерниях руководила казенная палата во главе с вице-губернатором. В обл. городах Тобольского и Иркутского наместничеств (Томске, Охотске и Якутске) были открыты обл. казначейства. Казен. палатам и обл. казначействам подчинялись уезд. казначейства.
В орг-зации адм.-фискал. органов Колыванской обл. (наместничества) отразилась специфика этого горно-завод. края.
С кон. XVIII в. судеб. система частично выводится из состава адм. упр-ния. Деят-ть мест. учреждений гос. власти была поставлена под надзор прокуратуры. Введены должности губ. прокурора и 2 стряпчих; прокурор и 2 стряпчих заседали в верх. надвор. суде, губ. магистратах и верхних расправах; в уездах надзор. функции осуществляли уезд. стряпчие.
Согласно «Учреждению для управления губерний» (1775) в мест. упр-ние входили сослов. выборные. В связи с отсутствием помещичьего землевладения в Сибири эти должности занимали «свободные от служб штаб- и обер-офицеры», т. е. дворян. заседатели не выбирались, а назначались губернаторами бессрочно. При совестных судах числились по 2 мещанских и сел. заседателя, при городовых магистратах – по 2 бургомистра и 4 ратмана, при верх. расправах – по 10 заседателей, при ниж. земских судах и при нижних расправах – по 2 сел. заседателя.
В соотв. с «Учреждением...» органами городского самоупр-ния становились губ. и гор. магистраты и ратуши.
Полиц. дела в городе находились в ведении 2 гос. органов – канцелярии городнического (комендантского) правления и управ благочиния. Первые были открыты на основании «Учреждения...», вторые – в соотв. с «Уставом благочиния, или полицейского» (1782). При управах частн. словесные суды по незначит. гражд. искам (не более 25 руб.).
Круп. новацией в упр-нии Тобольского наместничества стала реформа крест. самоупр-ния – создание вол. судов. В 1786–87 были упразднены казен. приказчики, прежние единицы адм. деления (остроги, слободы и пр.) были заменены новыми – волостными. Органами крест. самоупр-ния стали избираемые на 3 года вол. суды: староста, 2 выборных, нанимаемый писарь, избранные сел. об-вами сотники и десятники. Эти суды находились в прямом подчинении ниж. земских судов и исполняли их решения. В их обязанности входили сборы податей, адм.-полиц. надзор и разбор «маловажных» гражд. и уголов. дел крестьян.
Губ. упр-ние и суд в Сибири были реорганизованы в 1797 при Павле I.
Лит.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1–2; 1941; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII – первая половина XIX в. Справочник. Челябинск, 1998; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население в Восточной Сибири в XVIII – начале XIX вв. (Формирование военно-бюрократического дворянства). Красноярск, 1985. Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003; Рафиенко Л.С. Проблемы истории управления и культуры Сибири XVIII–XIX вв. Избранное. Новосибирск, 2006.
М.О. Акишин
Управление Сибирью и Дальним Востоком (XIX – нач. ХХ в.) . К нач. XIX в. структура сиб. упр-ния имела след. осн. уровни: наместническое (генерал-губернатор), губернское (губернатор, губернское правление, казенная палата, судеб. палата, прокурор), областное (промежут. положение между губ. и окр.), уездное (ниж. земский суд, уезд. казначейство, стряпчий), городское (комендант или городничий, осуществлявший надзор за выборными гор. органами). Завершало систему крест. самоупр-ние, исполнявшее ряд важных гос. функций.
Адм. реформы Павла I были направлены на централизацию и бюрократизацию гос. упр-ния, что сказалось и на Сибири. В 1797 здесь упразднены наместничества, а губ. власти подчинены непосредственно Сенату. Сибирь разделили на 2 губернии – Тобольскую и Иркутскую, в остальном же преобразования свелись к незначит. сокращению числа губ. и уезд. учреждений.
В нач. царствования Александра I действующая министерская система упр-ния допускала и существование генерал-губернаторств, в т. ч. в Сибири. В 1803 генерал-губернатором Сибири был назначен И.О. Селифонтов. В 1803–05 он произвел изменения в адм. структуре края: из состава Тобольской губ. выделена Томская губ., образованы Камчатская и Якутская обл., уменьшено число уездов, многолюд. уезды разделены на комиссарства. При нем возросло влияние губернатора на деят-ть казен. палат, расширились возможности вмешательства генерал-губернатора и губернатора в дела финансово-хоз. части мест. упр-ния. Контролируя работу администрации, Селифонтов за злоупотребления отдал под суд неск. высокопоставленных чиновников.
Генерал-губернатор И.Б. Пестель (1806–19) также принял меры по укреплению своей власти в Сибири. Он заменил сиб. губернаторов на своих ставленников, добился назначения на должность иркут. губернатора лично преданного ему Н.И. Трескина. Важными фигурами в мест. администрации стали земские чиновники (исправники и земские заседатели), им отводилась вся полнота полиц., судеб. и хоз. власти в уезде. Усилившееся вмешательство администрации в хоз. и быт. жизнь населения, стремление всем и всеми управлять, действовать даже угрозами и насилием – все это привело к возмущениям со стороны сиб. купечества. Кроме того, усиление ген.-губернат. и губернат. власти натолкнулось на сопротивление мест. представителей центр. мин-в, в т. ч. Морского и Военного.
След. период в истории упр-ния связан с назначением в 1819 на должность генерал-губернатора Сибири М.М. Сперанского, к-рому поручалось провести ревизию в крае. Новому генерал-губернатору удалось привлечь к работе талант. сотрудников (в т. ч. будущего декабриста Г.С. Батенькова), и сам он обследовал большую часть Сибири. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Масса злоупотреблений была связана с заготовкой хлеба, распределением повинностей, сбором податей, ясака, торговлей и пром. упр-нием. В итоге томский и иркут. губернаторы, а также 48 чиновников отданы под суд, 681 чел. оказались замешанными в противозакон. действиях. Гл. причиной выявленных злоупотреблений Сперанский считал не только личные качества чиновников, но и несовершенство системы упр-ния в условиях Сибири.
После возвращения Сперанского в С.-Петербург с отчетом им был разработан план реформ, для этого 28 июля 1821 создан I Сибирский комитет. 22 июля 1822 Александр I утвердил 10 законов, составивших особое «Сибирское учреждение» («Учреждение для управления сибирских губерний», «Устав об управлении инородцами», «Устав об управлении киргиз-кайсаков», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах», «Устав о сухопутных сообщениях», «Устав о городовых казаках», «Положение о земских повинностях», «Положение о хлебных запасах», «Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами»). Сиб. адм. реформа (1822) стала важным этапом рационального улучшения системы мест. упр-ния, введения его в правовые рамки. Но гл. цель – законность в упр-нии – не была достигнута. Тем не менее в «Сибирском учреждении» учтены важные факторы: невозможность управлять огромным краем из одного регион. центра, естеств.-геогр. условия, числ., размещение и этнич. особенности населения, особое развитие торговли и пром-ти, своеобразные горные промыслы, проблемы снабжения продовольствием, погран. положение края.
Согласно «Сибирскому учреждению» 1822 Сибирь была разделена на 2 генерал-губернаторства – Зап. Сибири и Вост. Сибири с центрами в Тобольске (с 1839 – в Омске) и Иркутске. В Зап. Сибирь вошли Тобольская и Томская губ. и Омская обл. В Вост. Сибирь – Иркутская и образованная в 1822 Енисейская губ., а также входившие в состав Иркутской губ. Якутская обл., Троицкосавское погран. упр-ние, Камчатское и Охотское приморские упр-ния. Образование таких особых адм.-тер. единиц, как области, было вызвано тем, что в них недостаточно населения для губернии, но их территория слишком велика для округа. Во главе примор. упр-ний стоял морской офицер – командир порта, а Троицкосавское возглавлял погран. начальник. Кроме того, здесь вместо окружного совета учреждалось погран. упр-ние. Сперанскому не удалось реформировать упр-ние горными округами (они оставались в ведении Кабинета е. и. в.), но при этом должности томского губернатора и нач. горных заводов все-таки объединились в одном лице, хотя право представлять кандидата на этот пост оставил за собой Кабинет. С 1830 нерчин. заводы и приписанное к ним население перешли в подчинение генерал-губернатора Вост. Сибири, а в 1851 приписных крестьян этого округа перевели в казачье сословие. Впоследствии эта система менялась (см. Горными округами управление).
В 1838 вместо Омского обл. правления создано Погран. упр-ние сиб. киргизами (так называли казахов), в 1854 оно ликвидировано, образованы 2 области – Семипалатинская и Сибирских киргизов. В 1849 Охотское приморское упр-ние было упразднено в связи с переводом гл. тихоокеан. порта из Охотска в Петропавловск, а весь Охотский окр. включен в состав Якутской обл. В 1851 Якутская обл. получила самостоятельность и собств. губернатора. В том же году образованы Забайкальская и Камчатская обл., выделившиеся из Иркутской губ., а также Кяхтинское градоначальство (упразднено в 1862). Айгунский договор (1858) и Пекинский трактат (1860) с Китаем закрепили за Рос. империей Вост. Казахстан, Приамурье и Приморье. В 1856, после присоединения Приамурья, образована Приморская обл. Вост. Сибири с центром в Николаевске-на-Амуре (с 1871 во Владивостоке), Камчатская обл. ликвидирована. В 1858 на тер. Приамурского кр. созданы 2 области: Приморская и Амурская. В Приморскую вошли Николаевская, Софийская и Охотская округи, в Амурскую – Амурский окр., Амурское казачье войско и особый горно-полиц. окр., в к-рый вошли все зол. прииски. В 1860 в соотв. с Пекинским рус.-кит. договором к Приморской обл. присоединен Уссурийский кр., после чего в Приморской обл. образуется Южно-Уссурийский окр.
Губернии и области разделялись на округа (округи, уезды), округа – на волости и инород. управы. Так создавалось 4 уровня упр-ния.
Важное место в преобразованиях Сперанского заняло упр-ние корен. народами Сибири (см. Аборигенная (инородческая) политика).
В Сибири устанавливалась новая система упр-ния ссылкой. До 1822 не было сколько-нибудь удовлетворит. организовано этапирование, а также учет и распределение ссыльных. Теперь учреждался Приказ о ссыльных в Тобольске и организовывались экспедиции при губ. правлениях для приема и распределения ссыльных в Сибири. Однако увеличивающийся поток ссыльных свел всю работу этого органа к их учету.
По «Сибирскому учреждению» создавались коллегиал. совещат. органы разных уровней – советы гл. упр-ний, губернские и окружные советы, но реально полномочия принадлежали главам администрации.
Высш. адм. и верхов. контрольная власть сосредоточивалась в руках сиб. генерал-губернаторов. Они назначались и смещались высочайшими именными указами, были, как правило, лично известны императору и облечены его доверием. Им были подчинены все сиб. губ. учреждения за незначит. исключением. Генерал-губернатор имел право следить за деят-тью любого подведомств. ему учреждения. Он мог дополнять и отменять решения губернаторов, требовать отчетов о работе от губернаторов, глав и др. мест. органов. Генерал-губернатор имел право назначать, увольнять и перемещать чиновников, представлять их к наградам. В круг его действий входило решение погран. и внешнеполит. вопросов (в опред. пределах). Степень активности генерал-губернатора во мн. зависела от его личных качеств. Столь же необъятными были и обязанности генерал-губернатора. Он отвечал за быстрое и закон. произв-во дел в подчиненных инстанциях, проводил ревизии, наблюдал за деят-тью горного и учеб. ведомств, упр-нием казаками, за обеспечением населения продовольствием, в его функции входило «пресечение разорительной роскоши» и «наблюдение за состоянием умов».
Обшир. полномочия, полное правовое отсутствие разграничения функций между генерал-губернатором и губернаторами создавали возможность для превращения генерал-губернатора либо в номинал. фигуру, либо в единолич. хозяина обшир. края. Все зависело от его собств. позиции, от отношений с центр. властями, гл. обр. с монархом и членами имп. фамилии, их доверия и поддержки. Осн. направления деят-ти глав мест. администрации в значит. степени были обусловлены потребностями региона. Генерал-губернатор должен был решать проблемы ссылки и колонизации, золотопром-ти и внеш. торговли, погран. дел и путей сообщения, состава адм. корпуса и отношений с мест. об-вом.
За время существования ген.-губернаторств в Зап. и Вост. Сибири эти должности занимали 18 чел. Как правило, это были военные (искл. – действит. тайный советник А.С. Лавинский) в возрасте ок. 50 лет, имели опыт командования войсками, лишь немногие ранее возглавляли гражд. администрацию. Во 2-й пол. XIX в. на этот пост назначались уже подготовленные люди, они понимали масштабы задач упр-ния краем, занимались его развитием, стремились изучать его, окружали себя знающими Сибирь сотрудниками. Наиболее заметную роль в истории Сибири сыграли Н.Н. Муравьев-Амурский, Г.Х. Гасфорд, Н.Г. Казнаков, Н.П. Синельников.
На губ. уровне существовали общее и частн. упр-ния. В первое входили губернатор и губ. совет. Губ. совет возглавлял губернатор, входили в него пред. губ. учреждений и губ. прокурор, на заседания приглашались губ. почтмейстер, дир. училищ и др. Частн. губ. упр-ние состояло из губ. правления (его пред. был вторым лицом в губернии), казен. палаты, губ. суда и прокурора. Губернатору подчинялись также Приказ общественного призрения, врачеб. управа, строит. часть и типография, а также губ. стат. комитет, рекрут. присутствие (позже рекрут. комитет), комиссия народ. продовольствия, дорож. и строит. комиссии.
В XIX в. в Сибири и во всей России ключевой фигурой в системе упр-ния являлся губернатор – высш. должн. лицо мест. упр-ния, он контролировал все расположенные в губернии гос. органы. До 1880-х гг. сиб. губернаторам в значит. мере был подчинен и суд. Закон 1866 предписывал им ревизовать мест. финанс. органы – казен. палаты, губ. и уезд. казначейства, акцизные упр-ния. Но в то же время губернатор считался лишь чиновником Мин-ва внутр. дел (МВД), хотя и высокопоставленным, и мест. органы др. мин-в ему не подчинялись. Границы власти губернаторов и генерал-губернаторов оставались все-таки неопределенными. Непосредственно губернаторам подчинялись окр. начальники и главы полиции (земские исправники в округах, городничие или полицмейстеры в городах). Губернаторы решали наиболее важные вопросы упр-ния и надзора. От них фактически зависело назначение и увольнение большинства чиновников в губернии и представление их к наградам.
Положения об обязанностях глав отд. губерний (особенно Томской) и погран. областей в этот период имели свои особенности. В областях существовал упрощенный порядок упр-ния и сокращенный адм. аппарат. Вместо губ. правления было областное с меньшим по сравнению с губернским штатом: вместо председателя ст. советник, меньше советников и отд-ний. В погран. областях упр-ние в значит. степени милитаризовано. В Области сиб. киргизов и Семипалатинской обл. правление объединяло функции губ. правления, казен. палаты и губ. суда в соотв. отд-ниях. В Амурской и Приморской (до 1866) обл. функции обл. правлений исполняли канцелярии воен. губернаторов.
В Вост. Сибири за период 1822–87 было 46 губернаторов, а в Зап. Сибири за 1822–82 – 37. Из них 10 прослужили на этой должности более 10 лет, нек-рые назначались последовательно сиб. губернаторами неск. раз (напр., И.К. Педашенко в Амурскую и Забайкальскую обл., затем в Иркутскую губ.; К.Н. Светлицкий в Якутскую обл., затем в Иркутскую губ.). Со временем состав губернатор. корпуса претерпел серьезные изменения. В нач. века это чиновники, заботившиеся прежде всего о собств. интересах, благополучии и спокойствии, с низким образоват. уровнем, но с практическими знаниями и канц. навыками. Соц.-полит. перемены в стране потребовали и образованности, и проф. компетентности губернаторов. Важны были личные качества чиновников, их прогрес. взгляды, даже черты хар-ра и привычки. Среди них встречались люди вполне заурядные, иногда случайно занявшие столь высокий пост. Но служили в этой должности и выдающиеся, талант. личности – такие, как А.П. Степанов, В.А. Арцимович, П.В. Казакевич, А.И. Деспот-Зенович.
В Сибири, как и во всей России, существовали мест. органы ряда мин-в. На губ. уровне МВД подчинялись губернатор, губ. правление и состоявшие при нем учреждения. На окр. уровне (см. Округами сибирскими управление) это мин-во представляли окр. начальник (в многолюд. округах), земский исправник и земский суд. Окр. упр-ния, в зависимости от кол-ва населения, делились на многолюд., ср. и малолюд. До 1867 во главе многолюд. округов находились окр. советы и окр. начальник. Во всех округах адм.-полиц. функции выполняли земские суды, руководимые земскими исправниками. Земский суд был только полиц. органом. В соотв. с принятыми тогда правилами обязанности полиции были обширными, на нее возлагалось множество функций (см. Полиция в Сибири). На практике земские исправники и заседатели земского суда в осн. занимались следствием по уголов. делам, находились в постоянных разъездах по обшир. территории сиб. округов, а обычные адм. дела фактически вели секретари земских судов. Кол-во губ. и обл. учреждений росло, население увеличивалось, а окружное упр-ние оставалось прежним до 1880-х гг. Тогда были введены должности особых чиновников по крест. делам, по переселенч. делам и т. д. Формализм, некомпетентность в губ. учреждениях, недостаток средств, медленное делопроизв-во и низкие проф. качества чиновников приводили к тому, что окр. и вол. упр-ния оказывались фактически без надзора. Вол. упр-ние осуществляли выборные – представители крест-ва. Крест. самоупр-ние составляли вол. староста (голова), вол. правление и вол. суд. Чрезвычайно важна была при этом роль вол. писаря – именно он соединял деят-ть гос. аппарата и органов крест. самоупр-ния. В 1879 в Зап. Сибири и в 1882 в Вост. Сибири введен новый порядок, закрепивший за органами крест. самоупр-ния адм.-полиц. функции. В многолюд. и ср. по числу населения городах полиц. делами ведали городничий и гор. управа (см. Городское самоуправление).
Мест. органами Мин-ва финансов были казенные палаты и окружные казначейства, а с 1862 еще и акцизные управления. Ревизию казначейств, касс, всех финанс. служб осуществляли мест. органы гос. контроля – контр. палаты. Губ. и окр. суды, губ. (обл.) прокуроры, губ. и окр. стряпчие представляли Мин-во юстиции.
Огромная роль в упр-нии отводилась жандармам. Они не имели права принимать решения, обязательные для исполнения, но являлись для верхов. власти орудием негласного контроля над положением дел в регионах и офиц. представителями власти. В 1833 был создан VII (с 1837 – VIII) Сибирский жандармский окр. (с центром в Тобольске, с 1839 – в Омске), в него входила вся Сибирь и Пермская губ. Жандарм. губ. штаб-офицеры неоднократно выявляли случаи вопиющих злоупотреблений, в их рапортах содержались нелицеприятные сведения о мн. сиб. чиновниках, в т. ч. высокопоставленных.
Экстраординар. органом упр-ния являлось Нерчинское комендантское упр-ние, созданное в 1826 для надзора за декабристами и выведенное из-под контроля мест. администрации.
Низкая эффективность работы сиб. адм. аппарата, недоверие к его сотрудникам вынуждали прибегать к таким мерам контроля, как сенатор. и иные ревизии. Ревизия в Зап. Сибири, возглавл. сенаторами кн. Б.А. Куракиным и В.К. Безродным, привела к отставке генерал-губернатора П.М. Капцевича и тобол. губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского. Ревизия в Вост. Сибири – ее проводил сенатор Н.И. Толстой – и Зап. Сибири – генерал-адъютант Н.Н. Анненков – привела к отставке генерал-губернаторов В.Я. Руперта и кн. П.Д. Горчакова.
Важным событием в истории сиб. упр-ния стало создание в 1852 II Сибирского комитета, поводом к чему послужила ревизия Н.Н. Анненкова. На Комитет возлагались задачи объединения усилий всех ведомств, координации действий центр. и мест. администрации, выработки комплекс. программы развития региона. Комитет, чья компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку, Приамурский и Степной кр., Оренбургское ген.-губернаторство, просуществовал до кон. 1864.
Во 2-й пол. XIX в. «Сибирское учреждение» и вся система упр-ния в Сибири все чаще подвергалась критике и в Центре, и в самом крае.
Уже в 1850–60-е гг. были внесены нек-рые изменения в адм.-тер. деление края (см. выше), позже шло его дробление. После длит. переговоров в С.-Петербурге в 1875 подписан договор с Японией, согласно к-рому в обмен на Курильские о-ва Россия получила в полное владение о-в Сахалин, и граница стала проходить по прол. Лаперуза. В 1880 образовано Владивостокское воен. губернаторство, в 1889 – Уссурийское казачье войско. В 1884 Приморская, Амурская, Забайкальская обл. и Владивостокское воен. губернаторство объединяются в Приамурское генерал-губернаторство (Хабаровск). В 1882 упразднено генерал-губернаторство Зап. Сибири, Тобольская и Томская губ. переданы в непосредств. ведение мин-в, а Омск становится адм. центром Степного генерал-губернаторства. В 1887 генерал-губернаторство Вост. Сибири переименовано в Иркутское. Само название «Сибирь» постепенно исчезает с адм. карты, в обращение вводится понятие «Азиатская Россия».
Новый всплеск внешнеполит. активности на Д. Востоке связан с проникновением России в Маньчжурию и стр-вом Китайско-Восточной ж. д., на арендуемой у Китая части Ляодунского п-ова в 1898 создана Квантунская обл. В 1902 в Приамурском генерал-губернаторстве округа преобразуются в уезды, в Якутской обл. окр. система сохраняется вплоть до февр. 1917. В 1903 создается Дальневосточное наместничество во главе с адм. Е.И. Алексеевым, в его состав вошли Приамурское генерал-губернаторство и Квантунская обл. Впервые в рос. истории круп. адм. центр находился на арендованной у сопред. гос-ва территории – в Порт-Артуре. Для координации усилий по орг-ции ж.-д. стр-ва и согласования ведомств. интересов здесь действовали Комитет Сибирской ж. д. (1892–1905) и Комитет Дальнего Востока (1903–05).
Вместе с изменением тер.-адм. структуры региона осуществлялись преобразования в др. сферах гос. упр-ния. В 1870–80-е гг. изменена орг-ция крестьянского, инородческого (см. Аборигенная политика), горного, учебного, полицейского, тюремного, почтово-телеграфного (см. Почтово-телеграфное дело) упр-ний, созданы губернские присутствия по крестьянским и городским делам, появились должности чиновников по крест. делам, введено новое городовое положение (см. Городское самоуправление) и т. д. В 1885 внесены нек-рые изменения в судеб. систему. В ходе воен. реформы в авг. 1865 в существующих ген.-губернаторствах образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский воен. окр., их командующими назначены генерал-губернаторы. В 1882 после ликвидации Западно-Сибирского ген.-губернаторства Западно-Сибирский воен. окр. преобразуется в Омский, в к-рый включены Степное ген.-губернаторство, Томская и Тобольская губ. В июле 1884 Восточно-Сибирский воен. окр. разделен на 2 – Иркутский и Приамурский. В 1899 Омский и Иркутский воен. окр. объединяются в Сибирский воен. окр. со штабом в Омске. В марте 1906 из Иркутской и Енисейской губ., Якутской и Забайкальской обл. вновь образуется Иркутский воен. окр.; а из Тобольской и Томской губ., Семипалатинской и Акмолинской обл. – Омский. Вплоть до февр. 1917 генерал-губернатор Степного кр. являлся одновр. командующим войсками округа и наказным атаманом Сибирского казачьего войска. В Иркутском и Приамурском ген.-губернаторствах в 1910-е гг. произошло разделение функций воен. и гражд. упр-ний. В июне 1895 реорганизуется система упр-ния в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губ. путем учреждения губ. упр-ний под пред. губернаторов. В 1896 в сиб. губерниях открываются упр-ния гос. имуществ, созданные в Центр. России в 1883. Чиновников по крест. делам в 1898 сменили крест. начальники, контролировавшие органы крест. самоупр-ния. В 1901–02 эти должности введены в Приамурском ген.-губернаторстве, а в Якутской обл. они так и не появились. До февр. 1904 в Тюмени действовал Приказ о ссыльных, учитывавший и распределявший по Сибири всех направляемых на каторгу или в ссылку уголов. и гос. преступников.
Общую систему адм. органов усложняла запутанная структура постоянно разрастающихся органов упр-ния. Напр., Омск в 1882 перестал быть адм. центром Зап. Сибири, но здесь продолжали действовать акцизное упр-ние и упр-ние гос. имуществ для всей Зап. Сибири. Начальник Сибирского тамож. окр. располагался в Петропавловске и подчинялся департаменту тамож. сборов Мин-ва финансов. Юж. границы Томской губ. находились в ведении Семипалатинского тамож. окр. Надзор за соляными промыслами в Зап. Сибири возлагался на Алтайское горное правление, а в Вост. – на горное отд-ние Главного управления Восточной Сибири. Не совпадали с общим адм. делением границы горных областей. Адм. автономию имели Алтайский и Нерчинский окр. Кабинета е. и. в.
Поражение в Русско-японской войне привело к ликвидации наместничества и передаче Японии Юж. Сахалина и права аренды Ляодунского п-ова. В 1906 Забайкальская обл. передана в Иркутское ген.-губернаторство. В 1909 в пределах Приамурского ген.-губернаторства образуются Камчатская (Анадырский, Гижигинский, Удский, Охотский, Петропавловский и Командорских о-в уезды) и Сахалинская обл. Для координации усилий по сооружению Амурской ж. д. в 1909–15 действует Комитет по заселению Дальнего Востока. Одновр. для изучения р-на стр-ва, выработки предложений по устройству новых путей сообщений, нас. пунктов, мер по колонизации и развитию производит. сил юж. части Д. Востока под рук. Н.Л. Гондатти создается Амурская экспедиция (1910–12).
Накануне Первой мировой войны, в апр. 1914 подписывается указ об установлении протектората России над Урянхайским кр. (Тува) и начинается стр-во 1-го на его тер. города Белоцарска (ныне – Кызыл). Война приостановила процесс дальнейшего тер.-адм. переустройства Сибири и Д. Востока. Однако МВД все-таки подготовило проект выделения Алтайской губ. из состава многонаселенной (4,5 млн чел.) Томской губ. Этот проект реализован уже при Временном пр-ве, в 1917.
Лит.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX – начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX – начала XX веков. Омск, 2004; Матханова Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири в середине XIX века: В.Я. Руперт, Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков. Новосибирск, 1998; Она же. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX века: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Власть в Сибири XVI – начала XX века: Межархивный справочник. Новосибирск, 2002; Дамешек Л.М., Дамешек И.Л., Перцева Т.А., Ремнев А.В. М.М. Сперанский: сибирский вариант имперского регионализма. Иркутск, 2003; Палин А.В. Томское губернское управление (1895–1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004.
Н.П. Матханова, А.В. Ремнев, М.В. Шиловский
Шевелева А.А., доцент кафедры гражданского права и процесса Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.
Рассматриваются вопросы малоизученной в отечественной науке проблемы эффективности системы государственного управления регионами в дореволюционной России на примере Сибири в первой половине XIX в. Автором дается оценка состояния организации региональных органов власти на территории Западной Сибири.
Одной из самых сложных в истории государственного управления России является проблема эффективности и рационализации системы управления российскими регионами, в соответствии с целями и нуждами большого по территории государства, от успешного решения которой во многом зависит целостность нашей страны. По замечанию исследователей, именно отсутствие надлежащего управления со стороны субъектов власти, забвение интересов управляемых объектов непременно приводит к нарастанию напряженности и конфликтам <1>. Данный тезис подтверждает вся наша многовековая история с существовавшими и существующими региональными проблемами.
<1> Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 59 - 60.
При изучении проблемы эффективности в управлении мы исходим из того, что данная категория характеризует степень успешности функционирования системы управления в достижении поставленных целей <2>. Целью государственного управления, по мнению А.И. Елистратова, является осуществление задач государства в пределах правопорядка <3>. В системе государственного управления дореволюционной России регион играл роль управляемого объекта, состоящего из совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, нуждающихся в эффективной организации. Одним из таких элементов, образующих данную совокупность, являлись региональные органы власти, на эффективность деятельности которых влияла правильность определения их полномочий и наличие действенной системы государственного контроля. Как отмечает современный исследователь Д.Н. Бахрах, урегулированность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам - важнейшие условия соблюдения законности, а значит, и результативности в целях правового регулирования <4>. Следовательно, эффективность управления достигается при условии наличия упорядоченности управленческих отношений и связей системы, способных выполнять поставленные задачи, в целях поддержания стабильности в обществе.
<2> Функционирование государственного аппарата управления / Под общ. ред. Ю.А. Ткаченко. М., 1998. С. 59.
<3> Елистратов А.И. Учебник русского административного права. Вып. 1. М., 1910. С. 4.
<4> Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // СПС "КонсультантПлюс".
При рассмотрении вопросов повышения эффективности управления регионами особого внимания заслуживает реконструкция региональной политики Российской империи в дореформенный период, который характеризуется попытками увязать общенациональные и локальные интересы при сохранении и упрочении имперских структур. Сибирское направление в этой политике занимало далеко не последнее место. Об этом свидетельствуют административные преобразования начала 20-х годов XIX в., деятельность сибирских комитетов, неоднократные сенатские ревизии и постоянное внимание к "сибирским вопросам" самого императора <5>. Поиск новых административных подходов к управлению Сибирью был обусловлен отрицательными результатами действовавшей системы регионального управления, введенной повсеместно на территории империи Губернской реформой 1775 г. Реализация Учреждения для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. <6> на территории Сибири не обеспечивала, в отличие от центральных губерний, эффективную государственно-управленческую деятельность, что и потребовало от центральной власти пересмотра системы управления данным регионом с учетом его специфических особенностей. И дело не в том, что нормы Учреждения не работали на сибирском пространстве, просто управление регионом всегда основывалось на принципе безграничного доверия императора к назначаемому региональному правителю, который наделялся каждый раз все "более особенными полномочиями", что было обусловлено необходимостью осуществления должного управления и контроля над присоединенной территорией. Однако чаще всего это заканчивалось еще большими "вопиющими беспорядками", связанными со злоупотреблением должностным положением.
<5> Ивонин А.Р. Имперский центр и управление Западно-Сибирским регионом в дореформенный период: возможный подход к изучению // Региональное управление Сибирью в панораме веков: Сб-к науч. ст. / Под ред. А.Р. Ивонина, А.А. Шевелевой. Барнаул, 2008. С. 51.
<6> Учреждение для управления губерний Всероссийской империи от 1775 г. // Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. М., 1985.
Административной реформой 20-х годов XIX в. предпринимается попытка рационализировать систему управления в Сибири с помощью построения новой структуры и организации региональных органов власти в целях установления господства законности и правопорядка. Режим законности должен был стать свойством государственного управления посредством усиления роли правовых средств и рычагов в управлении регионами, так как государственный механизм управления окраинными территориями, в том числе сибирским регионом, в течение уже многих лет давал сбои, а политическая воля не передавалась исполнителям на местах. Любое же государство, вне зависимости от формы государственного устройства, не может долго существовать без сильной и дееспособной региональной власти, реализующей повсеместно свои задачи для достижения общегосударственных целей. В исследовании того времени, которое описывает социально-политическое состояние Сибири первой половины XIX в., отмечается, что "власть генерал-губернатора не определялась достаточными правилами, не была ограничена никаким публичным установлением и данная власть из-за недостатка дворянства и особенностей состава населения действовала без надзора и ответственности, поэтому часто перерождалась в самовластие. Вследствие недостатка правил, слабого надзора, системы управления, не свойственной ни расстояниям, ни местному положению, ни роду населения, должны были по необходимости возникнуть и, действительно, возникли те беспорядки и злоупотребления, которые в Сибири до 1819 г. многократно были замечаемы, но так существенно и не исправлены" <7>.
<7> Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841. С. 17 - 18.
Таким образом, административные преобразования были направлены на обеспечение эффективности системы управления в Сибири через создание иной структуры региональных органов власти и уровней исполнения управленческих решений. В основу реформирования были положены следующие задачи - совершенствование надзора и контроля, упорядочение осуществляемых функций по властным органам, которые раньше были смешиваемы в нескольких, систематизирование делопроизводства и создание специальных органов для управления отдельными народами, проживающими на территории Сибири, что в целом позволяет говорить о создании особого механизма государственного управления отдельным регионом.
Оценку эффективности новой системы управления регионом позволяет осуществить сравнительный анализ ревизий в Сибири М.М. Сперанского до ее введения и Н.Н. Анненкова через несколько лет ее существования. Результаты данных ревизий показывают, что за общей негативной оценкой управления Сибирью кроются все-таки серьезные различия. Если М.М. Сперанский полагал, что в Тобольске можно отдать почти всех чиновников под суд, а в Томске "оставалось бы уже всех прямо повесить", то замечания Н.Н. Анненкова касались главным образом недостатков в разграничении полномочий между властными структурами и упущений по части делопроизводства <8>. Рассматривая показатели действий органов власти, а также итоги их деятельности, можно отметить определенную упорядоченность в их функционировании. Прежде всего, формируется система управленческого документооборота, происходит упорядочение процедур исполнения управленческих решений, отрабатываются механизмы совершенствования системы управления снизу, путем предложений самих участников - служащих регионального аппарата. Одним из показателей эффективности государственного управления является и состояние социальной сферы, а как свидетельствуют статистические отчеты и данные архивных документов, то на территории Западно-Сибирского генерал-губернаторства во второй четверти XIX в. отсутствовали сведения о сколько-нибудь заметных масштабах социальной напряженности.
<8> Ивонин А.Р. Указ. соч. С. 62 - 63.
Необходимо также учитывать, что на уровень эффективности региональных органов управления во многом оказывало влияние экономическое и культурное развитие сибирского региона. Негативным моментом прежде всего являлась ссылка, которая существенно влияла на уровень общественного сознания. Кроме того, препятствием к успешному функционированию региональных органов власти был низкий уровень законодательства, регулирующий другие сферы общественной жизни.
Таким образом, если после проведения реформы системы регионального управления Сибирь и не превратилась в образцовое царство законности и порядка, то тем не менее это есть положительный опыт решения общегосударственных задач в отдельном регионе и попытка выработать концепцию управления регионом, основанную на режиме законности. Комплекс принятых нормативных правовых актов, имевших целью совершенствование системы управления Сибирью, не только устанавливал порядок функционирования новых органов власти, но и содержал механизмы исполнения управленческих решений, систему контроля за материальными ресурсами, а также меры ответственности должностных лиц. А сегодня как раз именно эти критерии являются обязательными требованиями к содержанию антикоррупционного законодательства. В целом правовое оформление форм деятельности региональных органов власти позволило существенно модернизировать систему регионального управления в Сибири. К тому же историческое наследие по совершенствованию механизма управления отдельными регионами заложило традиции, используемые сегодня в современной управленческой деятельности. Однако при создании новых форм управленческой деятельности в Сибири в основу положены были преимущественно интересы центра без учета социально-экономических интересов самого региона.
Препятствиями в достижении всех поставленных административной реформой в Сибири целей стали следующие причины:
- недостаток в образовании и отсутствие практических навыков работы с документами у местных чиновников, в то время как с увеличением потока нормативных правовых актов постоянно усложнялась работа по их исполнению, следствием же являлась низкая правовая культура служащих, что непосредственно отражалось на чувстве законности;
- недостатки в самой системе управления, которые выражались в недостаточном функциональном отделении региональных органов власти от центральных;
- наличие расхождений в определении полномочий некоторых губернских чиновников по исполнению законов и отсутствие должностных регламентов, что приводило к наличию параллелизма и дублированию в работе административных структур;
- отсутствие системности в осуществлении государственного контроля.
Налоги и платежи
