Основные принципы исследования теоретических основ управления исходят из базовых положений общеуправленческой науки - кибернетики. Она является философией всех управленческих дисциплин и выступает в роли методологии системного исследования управленческих процессов и явлений. Кибернетика может быть определена как теоретическая научная система, исследующая общие законы управления и исходящая из главного постулата-посылки - "управление присуще всем системам объективного мира". Главное предназначение, миссия управления, заключается в сохранении и поддержании в уравновешенном работоспособном состоянии системообразующих базовых элементов единого целого (системы) путем упорядочения взаимоотношений между ними. Кибернетические построения, методы и способы научного познания носят объективно-субъективное единство. Так, например, социальное управление, в частности, экономическая его составляющая, обладает объективно-стихийным самоупорядочением и субъективно-сознательным регулированием конкретноисторических экономических отношений.

В рыночной хозяйственной системе данный дуализм управления проявляется очень наглядно. С одной стороны, рынок управляется относительно стихийными объективными законами рыночной саморегуляции, в основе которых лежит система ценообразования на основе колебательных процессов урегулирования конкурентного спроса и предложения в условиях ограниченности экономических ресурсов.

Экономические недостатки и социальные недочеты и несправедливости рыночной организации хозяйственной практики человеческое общество стремиться минимизировать (подправить), используя механизмы государственно-муниципального регулирования стихийных хозяйственных процессов.

Таким образом, управление вообще, с кибернетической точки зрения, является неотъемлемым элементом, функцией сохранения организованных систем различной природы. Оно обеспечивает поддержание режима функционирования систем, их относительно устойчивой структуры, достижение целей путем реализации стихийных и сознательных программ деятельности. Управление позволяет существовать современному миру как целостной совокупности множества взаимодействующих разнообразнейших систем, которые стремятся выжить, самосохраниться и найти свое место в сложносплетенности объективной реальности.

Социальное управление, как высший тип управленческой деятельности, представляет собой воздействие субъекта на общественные отношения с целью их упорядочения, совершенствования и развития, сохранения их качественной специфики. Специфика теории социального управления заключается в том, что "в качестве объекта здесь выступает деятельность самих субъектов познания. То есть сами люди являются и субъектами познания, и реальными действующими лицами. Помимо этого, объектом познания становится также взаимодействие между объектом и субъектом познания".

Управление "есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами, их материальной и духовной деятельности".

Муниципальный - относящийся к местным самоуправлениям. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

В настоящее время имеется около 200 определений содержания понятия "управление", исходя из них, можно утверждать, что:

муниципальное управление - это функция муниципального образования (как организации), обеспечивающая достижение стоящих перед ним целей, и реализация соответствующих задач, как самоуправляющейся территориальной целостности;

муниципальное управление - это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются органы муниципального управления (местного самоуправления) (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;

муниципальное управление служит интересам взаимодействия всех элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое - муниципальное образование, с общими для всех элементов целями и задачами;

муниципальное управление - это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

муниципальное управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе).

Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации ® муниципальное образование ® ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.

Введение

Федеральный закон №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный 6 октября 2003 г. президентом России, - один из тех законов, которые затронул не только всю систему органов власти, но и буквально каждого гражданина России.

В большинстве сельских и городских поселений местное самоуправление не организовано так, как того требуют Конституция и действующий Федеральный закон. Из почти 12 тысяч муниципальных образований только около половина имела самостоятельные бюджеты, остальные работали по смете. Треть муниципальных образований не имела в муниципальной собственности объектов здравоохранения, образования, культуры, а эти сферы по действующему закону являются вопросами местного значения. Четверть муниципальных образований вообще не имела муниципальной собственности.

Всестороннее усиление контроля и правопорядка - отличительная черта курса президента Владимира Путина. Этот курс получает логическое продолжение в новом законе о местном самоуправлении. Он явно направлен на то, чтобы усилить контроль за законностью и эффективностью деятельности местных органов управления. В нем большое количество норм, которые будут способствовать повышению гарантий законности деятельности муниципальных органов.

Цели этой сложной реформы - приблизить местное самоуправление к населению, повысить его финансовую устойчивость, правильно распределить полномочия между органами власти, усилить законность и "прозрачность" в действиях органов муниципального управления. В этой связи в стратегической перспективе, несмотря на возможные сложности переходного периода, реформа, несомненно, приведет к совершенствованию социально-экономической и политической системы муниципальных образований.

Муниципальное управление: понятие и сущность

Главное предназначение, миссия управления, заключается в сохранении и поддержании в уравновешенном работоспособном состоянии системообразующих базовых элементов единого целого (системы) путем упорядочения взаимоотношений между ними. Кибернетические построения, методы и способы научного познания носят объективно-субъективное единство. Так, например, социальное управление, в частности, экономическая его составляющая, обладает объективно-стихийным самоупорядочением и субъективно-сознательным регулированием конкретноисторических экономических отношений.

Социальное управление, как высший тип управленческой деятельности, представляет собой воздействие субъекта на общественные отношения с целью их упорядочения, совершенствования и развития, сохранения их качественной специфики. Специфика теории социального управления заключается в том, что «в качестве объекта здесь выступает деятельность самих субъектов познания. То есть сами люди являются и субъектами познания, и реальными действующими лицами. Помимо этого, объектом познания становится также взаимодействие между объектом и субъектом познания».

Управление «есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами, их материальной и духовной деятельности».

В настоящее время имеется около 200 определений содержания понятия “управление”, исходя из них, можно утверждать, что:

· муниципальное управление - это функция муниципального образования (как организации), обеспечивающая достижение стоящих перед ним целей, и реализация соответствующих задач, как самоуправляющейся территориальной целостности;

· муниципальное управление - это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются органы муниципального управления (местного самоуправления) (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;

· муниципальное управление служит интересам взаимодействия всех элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое - муниципальное образование, с общими для всех элементов целями и задачами;

· муниципальное управление - это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

· муниципальное управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации муниципальное образование ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.

Кроме термина “муниципальное управление” стал широко использоваться также модный термин “муниципальный менеджмент”, в который вкладывается аналогичное содержание. Вот как он трактуется авторами, под редакцией Морозовой Т.Г., учебного пособия “Муниципальный менеджмент”. Они утверждают, что «Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Особенно тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и регионалистикой. Он дополняет и углубляет знания экономической географии и регионалистики.»

В этом определении с ними солидарны Иванов В.В. и Коробова А.Н., авторы справочного пособия «Муниципальный менеджмент», которые цитируют его на первой странице.

"Муниципальное управление" и "местное самоуправление" - равнозначные понятия. Ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующую трактовку: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления".

Местное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность. Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д.

Местное самоуправление (местное управление) обладает определенными признаками (критериями):

возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);

отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;

участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;

выборность местных органов власти, их подотчетность населению;

гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.

Итак, муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.

"Муниципальное управление" как комплексная дисциплина, изучающая муниципальное управление и закономерности его функционирования, с одной стороны, выступает как самостоятельная, а с другой стороны, она тесно связана с другими науками и опирается на полученные ими результаты.

Муниципальное управление имеет свои понятия, категории, свою терминологию.

Так, термины "муниципальный", "местный" применяются в отношении органов местного самоуправления на всех уровнях. Понятие "муниципальная собственность" характеризует собственность муниципального образования. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.

Субъект муниципального управления - это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления

Объект муниципального управления - это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.

Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления).

В настоящее время местное самоуправление в России находится, по существу, в состоянии перехода от системы "местных Советов" к системе местного самоуправления. В ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:

рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и прежде всего в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;

совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;

создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.

Функции управления (понимаемые как основные направления, задачи управленческой деятельности), осуществляемые на муниципальном уровне, разнообразны и конкретизируются в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах" и Уставом муниципального образования.

К числу факторов, влияющих на состав и развитие функций муниципального управления, следует отнести:

тип модели государственного устройства;

уровень развития нормативно-правовой базы местного самоуправления;

уровень социально-экономического развития государства в целом и муниципального образования в частности;

характер политических процессов, протекающих в стране и регионе;

степень развития экономики в стране, регионе и в муниципальном образовании.

В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.

В настоящее время в связи развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве и, в то же время, научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер. Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления. Часто в научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется понятие "муниципальный менеджмент". Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова "манус" - рука; первоначально оно относилось к сфере управления животными и означало искусство управления лошадьми. Позже оно было перенесено в сферу человеческой деятельности и стало обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.

Менеджмент - система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли. 2

Управление, на мой взгляд, понятие более широкое, чем менеджмент. Не случайно в научной литературе выделяются следующие виды менеджмента: стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный, снабжения, маркетинга, качества. 3 При этом сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить до 80 видов управления: государственное, муниципальное, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды. 4

Муниципальное же управление - "это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов.." 5

Субъектами менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), а целью - получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, а не муниципальным образованием в целом.

Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Основнымицелями управления муниципальным образованием, на наш взгляд, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду дотационности большинства муниципальных образований в России, да и мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий муниципалитеты получают финансовую поддержку из государственного.

В связи с этим основными задачами муниципального управления, на наш взгляд, прежде всего, являются следующие: 1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей; 3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов; 5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; 6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; 7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; 8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.

С учетом вышеперечисленных факторов изменяется состав и значение отдельных функций муниципального управления. Так, в последние годы возросло значение таких функций муниципального управления, как участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; установление местных налогов и сборов; регулирования, поддержки и развития предпринимательской деятельности и т.д.

Вместе с тем в последние годы уменьшается значимость некоторых функций управления, вплоть до практически их полного исчезновения (например, функция оперативного управления хозяйствующими субъектами).

Перечисленные функции управления можно обозначить как функции, выделяемые в связи со спецификой объекта управления. И набор этих функций существенно отличается от таковых в сфере корпоративного менеджмента.

В то же время в науке об управлении выделяют так называемые организационные функции, отражающие стадии управления, то есть любого управленческого процесса (схема 1).

Одно из главных мест в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование, и именно планирование определяет цели и способы действия, обеспечивающие достижение этих целей. Вместе с тем именно планирование определяет нормативы контроля, ибо нельзя контролировать незапланированные действия.

План - это официальный документ, в котором отражаются прогнозы развития организации (муниципального образования) в будущем, промежуточные и конечные цели и задачи действия органов муниципального управления.

Рассмотрим некоторые факторы, которые необходимо учитывать при планировании.

Необходимость перехода к долгосрочному планированию, что связано с дополнительным промежутком времени между принятием решения и результатом. Многие главы муниципальных образований стремятся главным образом решать проблемы текущие и не занимаются разработкой долгосрочных планов, прогнозированием. Но специфика муниципального управления такова, что на уровне органов муниципального управления часто приходится принимать решения, последствия которых могут сказаться лишь через 5 - 10 лет. Поэтому эффективное планирование предполагает не только наличие финансовых средств, но и требует обеспечения минимизации неопределенности и ее последствий.

Взаимодействие различных структурных единиц при решении управленческих задач. Именно планирование обеспечивает определение четкого круга задач для каждого структурного подразделения, а с другой стороны, определяет механизм их взаимодействия.

Учет роли внешней среды. Руководители органов муниципального управления должны постоянно искать адекватные реакции на те изменения, которые происходят во внешней среде.

На схеме 2 приведена система планирования в муниципальном образовании.

В основу планирования в муниципальном управлении должны быть положены следующие принципы.

Участие максимального числа депутатов, работников администрации, специалистов, экспертов в работе над планом. Для этого в администрации создается комиссия, собираются предложения от различных отделов, управлений. Соблюдение этого принципа очень важно, так как позволяет учесть мнение различных специалистов, определить приоритеты, правильно расставить акценты.

Непрерывность. Надо помнить, что планирование - это повторяющийся процесс. При планировании необходимо учитывать результаты выполнения предыдущего плана и при необходимости корректировать сами планы.

Гибкость. Необходимо составлять планы так, чтобы в них учитывались возможные изменения "внешней среды". Планы должны легко подвергаться внесению в них изменений.

Принцип координации и интеграции. Координация при планировании осуществляется по "горизонтали", то есть между подразделениями. Например, в план включено строительство школы. Для этого необходимо скоординировать в этом направлении работу отделов образования, строительства, финансов и т.д. Интеграция осуществляется по "вертикали", когда органы местного самоуправления принимают участие в выполнении различных федеральных, региональных программ.

Создание необходимых условий для выполнения плана.

Научность планирования.

Контроль. Процесс планирования в муниципальном образовании осуществляет оргкомитет (плановая комиссия, плановый комитет), это орган, созданный из представителей разных отделов под председательством или главы, или заместителя главы администрации. Планы рассматриваются на заседаниях постоянных депутатских комиссий или совещаниях исполнительных органов власти, утверждаются и направляются исполнителям. Для того чтобы план отвечал всем требованиям и выполнялся, необходимо использование специальной методики разработки плана и его реализации. Ее можно охарактеризовать с помощью схемы 3.

В настоящее время в рамках муниципального управления происходит переход к новому качеству планового регулирования. Это связано, прежде всего, с отказом от директивных методов и переходом к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на территории муниципального образования, осуществляемому при учете интересов различных групп населения.

Выполнение функции организации в муниципальном управлении обеспечивается формированием и функционированием системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Кроме этого, реализация данной функции управления обеспечивается согласованием действий между муниципальными образованиями, а также с региональными и федеральными органами власти.

Функция руководства направлена на объединение усилий муниципальных служащих для достижения целей органов муниципального управления.

Все рассмотренные функции муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Метод управления - это способ достижения целей управления.

Методы управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.

В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование, методы управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:

методы, которые относятся ко всему муниципальному образованию как системе;

методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т.д.);

методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.

Экономические методы. Существуют прямые и косвенные экономические методы. Прямые экономические методы муниципального управления - бюджетное финансирование, централизованные капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и товары (например, на услуги жилищно-коммунального хозяйства, муниципального транспорта и т.д.). К косвенным экономическим методам муниципального управления относятся - местные налоги, платежи за пользование природными ресурсами, аренда муниципальной собственности.

Организационно-административные методы управления. Организационно-административное воздействие в системе муниципального управления осуществляется в нескольких основных формах.

Прямое административное указание, которое имеет обязательный характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (решение представительного органа власти, приказ, распоряжение главы администрации, регламент деятельности администрации, должностные инструкции). Наиболее категоричной регламентирующей формой административного воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных (руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей структурных подразделений и отдельных работников) точно и в установленный срок выполнять принятое решение.

К числу других методов прямого административного воздействия следует отнести также указания, рекомендации, советы. Эти методы позволяют исполнителям самостоятельно выбирать способы реализации задания.

К числу косвенных методов административного воздействия относятся способы регулирования деятельности работников посредством введения определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих деятельность работников, а также при помощи стандартизации форм документооборота (должностные инструкции, положение об отделах, комиссиях, управлениях и т.д.).

По мере развития системы местного самоуправления сфера действия прямых административных указаний сокращается и расширяется воздействие косвенных методов управления.

Социально-психологические методы управления - это способы воздействия на социальные интересы как населения муниципального образования, так и работников, занятых в сфере муниципального управления.

Применение этих методов, используемых в сфере муниципального управления, помогает решать такие проблемы в муниципальном образовании, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т.д.

Отметим, что в практике управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов муниципального управления. Для каждой ситуации имеют место "свои" методы или свое особое сочетание методов управления.

Системы управления в основном классифицируются по видам: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Мы рассматриваем понятие социальной системы управления, а точнее государственной, тесно взаимодействующей с общественными системами управления.

Под системой управления понимается совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство. Система управления характеризуется своими специфическими признаками.

Первый признак системы управления. Она имеет два и более элементов (подсистем), то есть управляющий элемент (субъект управления) и управляемый элемент системы (объект управления). Как правило, система конкретного органа управления является одновременно управляющей системой по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления.

Второй признак системы управления - это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальными нормами (традициями, обычаями, моралью и др.), эти управленческие отношения имеет общественно-властный характер, так и правовыми. В отличие от управленческих отношений, возникающих в негосударственной сфере, отношения взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие между управляющей и управляемой системой государственной формы собственности, муниципальной или смешанной, регламентированы административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.

Третий признак системы управления - целостное единство системы понимается как интегрированное качество, а не арифметическая сумма качеств функционирования элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной системы всегда теснее, нежели с элементами внешней среды.

2. Сущность государственного и муниципального управления

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

3. Структура знаний о государственном и муниципальном управлении

Структура знаний о государственном и муниципальном управлении - во всех направлениях поведения, деятельности и общения человека, говорится и пишется почти непрерывно, но само это явление осмыслено явно недостаточно. Ведь реальность весьма далека от того, что проповедуется или иллюзорно представляется.

Структура знаний о государственном и муниципальном управлении есть форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных (порученных ему) дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты применения. С законностью она образует общее сегментное "поле", за пределами которого каждая выполняет свои функции. Об этом нельзя забывать.

Есть два мнения о структуре знаний о государственном и муниципальном управлении: одно характеризует ее в институциональном аспекте как совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработаны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым, кто в ней действует или с ней соприкасается; другое - раскрывает через фактическое поведение людей в управленческих процессах. Несмотря на их взаимозависимость, целесообразным видится все же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в управленческом (служебном) общении. Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей по рабочему месту, что может порой приобретать формальный характер, но и, главным образом, обеспечение "живого", плодотворного сотрудничества между государством и обществом, между государственными органами и органами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы. Короче говоря, имеется в виду налаживание и использование в целях общественного развития многочисленных контактов и отношений, которые объективно создаются управленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Структура знаний о государственном и муниципальном управлении формирует основные показатели государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины (вовремя пришел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и помог сослуживцу, объективно оценил информацию и т.д.) складывается совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него - уровень государственного управления общественными процессами.

Структура знаний о государственном и муниципальном управлении имеет исполнительское содержание, выражающееся в том, что служащие государственного органа (органа местного самоуправления) подчиняются соответствующему руководителю, выполняют управленческие решения, ответственно относятся к своим должностным функциям и полномочиям. Исполнение зависит как от самого лица, его установки, совести, так и от следующих "внешних" условий: характера регламентирования, качества нормирования и инструктирования управленческой деятельности, полноты управленческой информации, технического оборудования и обслуживания служебных мест, оптимальности организационной структуры, уровня общей и профессиональной подготовки кадров, продуманности морального и материального стимулирования государственной службы, морально-психологического микроклимата в управленческих коллективах. В развитии отношений дисциплины в государственном управлении важно поэтому сочетание источников и факторов формирования личности государственного служащего и системы "должных" требований, которые бы постоянно отслеживали и корректировали его реальное (фактическое) поведение.

Следует запомнить несколько правил, логически вытекающих из отношений дисциплины в государственном управлении: первое - нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования и даже нормы этикета, принятые в государственном управлении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как фарисейство, двузначность, избранность; второе - поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть лучше, выше, отличаться чертами, достойными подражания; третье - требуется постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентации человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах; безразличие здесь способно свести на нет даже сформировавшиеся установки.

Структура знаний о государственном и муниципальном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на: плановую, договорную, финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т.д. Речь идет о фактическом поведении в определенных видах управленческой деятельности.

Муниципальное же управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов.

Муниципальное управление включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что нужно местному сообществу и в каком объеме, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, - государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению. Являясь властью специфической, производной от государственной, местное самоуправление имеет два вида полномочий: собственные и переданные государством. В то же время содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Основная цель муниципального управления -- повысить уровень жизнеобеспечения населения муниципального образования». Для этого муниципальное управление решает следующие задачи: создает социальную инфраструктуру; стабилизирует экономику; регулирует социально-экономические процессы; развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи; поддерживает экологическую обстановку; сохраняет единое экономическое пространство.

Для решения этих задач формируется система муниципального управления, которая: контролирует использование природных ресурсов муниципального образования; охраняет природу; осуществляет санитарный надзор; содержит жилищно-коммунальное хозяйство; создает социальную инфраструктуру; сохраняет памятники; обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения; обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т.д.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Принципы муниципального управления -- общие и частные -- вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).

В теории и практике муниципального управления общие и частные принципы тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение. Принципы муниципального управления отражают требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Для стран -- членов Совета Европы принципы муниципального управления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовой основой для их муниципального законодательства..

Основные принципы муниципального управления:

1. принцип единоначалия. Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального управления воле одного лица -- руководителя конкретного процесса муниципального управления.

В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельности в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процессе управления сотрудники должны получать приказания от одного руководителя, но это не значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне.

2. Принцип коллегиальности. Принцип коллегиальности требует кворума, необходимого для принятия решения и работы представительного органа. Этим принципом необходимо руководствоваться и на стадии подготовки проектов решений (привлекать представителей заинтересованных предприятий, организаций, учреждений), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом. Для активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

Соблюдение правильного соотношения между принципами коллегиальности и единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управления муниципальным образованием, от этого во многом зависит ее эффективность и действенность. Особенностью использования коллегиальности в органах системы муниципального управления, построенной на принципе единоначалия, является то, что обсуждаемые этими органами рекомендации приобретают силу решения и становятся обязательными для исполнения в случае согласия с ними руководителя-единоначальника и издания им соответствующего нормативного правового акта.

3. Принцип законности. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности.

Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм, а не о качестве решений, принимаемых муниципальными органами власти по вопросам местной жизни. Критериями контроля законности является местное управление, осуществляющееся только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и законом; данный контроль должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

3. Принцип гласности. Принцип гласности деятельности органов системы муниципального управления должна быть открытой, население должно быть информировано о деятельности этих органов власти. Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы; права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления.

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности муниципальных органов дает возможность гражданам контролировать работу муниципальных органов при решении вопросов местного значения. Эффективность такого контроля зависит от организации и работы муниципальной информационной службы, а также от того, как созданы условия для деятельности средств массовой информации муниципального образования. Поэтому наиболее важные проекты социально-экономического развития муниципальных образований должны публиковаться для обсуждения их населением и учитываться при принятии решений.

4. Принцип государственных гарантий. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов управления и устанавливает запрет на их ограничение.

Государство устанавливает ответственность за исполнение или неудовлетворительное исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан и решений органов управления муниципальных образований. На основании принципа государственной гарантии органы управления муниципальных образований обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Этот принцип обеспечивает:

формирование правовой основы системы органов управления муниципальных образований;

организационно-методическую поддержку системы органов управления муниципальных образований;

формирование системы государственного контроля за деятельностью органов системы муниципального управления;

формирование финансово-экономических основ управления муниципальных образований;

формирование и поддержку информационного обеспечения системы органов управления муниципальных образований;

создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки и переподготовки кадров управления муниципальных образований).

5. Участие населения в процессе управления муниципальным образованием.

Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность.

6. Принцип комплексности. Комплексное изучение явлений и процессов развития муниципального образования позволяет: повышать эффективность местного хозяйства, решать социально-экономические проблемы развития муниципального образования, проводить социально-культурные мероприятия, решать экологические задачи, а также рационально использовать трудовые, материальные, финансовые, природные и другие ресурсы, создавать необходимые условия для жизнедеятельности населения муниципальных образований. Этот принцип предъявляет требования ко всем функциям муниципального управления, обеспечивает необходимые условия для успешного решения вопросов местной жизни и достижения целей местного самоуправления, позволяет учесть интересы развития муниципального образования как территории субъекта Российской Федерации.

7. Удовлетворение потребностей населения. Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

8. Сочетание отраслевого и территориального управления. На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системыуправления. Механизм управления формируется исходя из задач, особенностей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. По территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и непроизводственные, хозяйственные системы, расположенные на данной, территории, связанные общими интересами социально-экономического развития для удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. Он призван реализовать социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства применительно к задачам, особенностям и возможностям соответствующих территориальных, хозяйственных систем.

Сочетание отраслевого и территориального принципов управления является ведущим в формировании систем и структуры муниципального управления. Эффективность организации руководства территорией муниципального образования зависит от оптимального сочетания отраслевого и территориального управления в рамках единой муниципальной системы.

Касса

Введение

Муниципальное управление: понятие и сущность

2. Сущность государственного и муниципального управления

3. Структура знаний о государственном и муниципальном управлении

Вам также может понравиться